II SA/Po 260/17

Dnia 5 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 roku sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 roku Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 19 października 2016 roku Nr [...] Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako "K.p.a.") oraz na podstawie art. 7 ust. 1 w zw. art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze. zm.) odmówił przyznania R. B. przyznania dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że w dniu [...] września 2016 r. R. B. wystąpił z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego na częściowe pokrycie opłat za zajmowany lokal nr [...] przy ul. [...] w P.. Wnioskodawca składając wniosek o dodatek mieszkaniowy, wykazał pięcioosobowe gospodarstwo domowe, w skład którego wchodzi: R. B. – wnioskodawca, Z. B. – żona, K. F. – córka, D. F. – wnuczka oraz K. F. – wnuczka. Wnioskodawca oświadczył, że K. B. jest mężatką. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że do dokumentów dołączonych do poprzedniego wniosku o dodatek mieszkaniowy wynikało, że K. F. w dniu [...] września 2015 r. złożyła pozew o rozwód. W związku z powyższym wezwaniem z dnia [...] września 2016 r. zobowiązano K. F. do złożenia dodatkowych wyjaśnień odnośnie aktualnej sytuacji rodzinnej. W dniu 03 października 2016 r. K. F. stawiła się w [...] Centrum Świadczeń, gdzie złożyła świadczenie iż "Pozew o rozwód został wycofany. Nadal jestem mężatką, pozostaje w nieformalnej separacji. Mąż ponownie opuścił rodzinę (...). Nie ponowiłam pozwu o rozwód. W okresie czerwiec, lipiec, sierpień 2016 przekazał łączną kwotę [...]zł tytułem alimentów na młodszą córkę(...). Z informacji, które posiadam wynika że mąż przebywa poza granicami kraju.(...)". Prezydent wskazał następnie, że instytucja dodatku mieszkaniowego uregulowana w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłaconym przez gminę na rzecz osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, przy czym normy prawne zawarte w powyższej ustawie nie mają charakteru uznaniowego – przyznanie dodatku mieszkaniowego zależy od spełnienia konkretnych warunków jednoznacznie sprecyzowanych przez ustawodawcę, do których należy m.in. ustalenie kryterium dochodowego rodziny wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie brak pełnych danych dotyczących dochodów rodziny wnioskodawcy uniemożliwiło rzetelne rozpatrzenie wniosku i ustalenie uprawnień do dodatku mieszkaniowego. Brak przedłożenia dochodów męża K. F. uniemożliwił przeprowadzenie wnikliwego postępowania oraz analizę przychodów gospodarstwa domowego, a w konsekwencji naliczenie dodatku mieszkaniowego. Zdaniem organu, K. F. pozostając w związku małżeńskim i wycofując pozew o rozwód powinna wykazać dochody męża, który zobowiązany jest w oparciu o przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do partycypowania w kosztach utrzymania rodziny. Do majątku wspólnego należą pobrane wynagrodzenie za pracę i dochody z innej działalności zarobkowej każdego z małżonków. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. B. wskazując, że nie może dostarczyć dochodów zięcia, gdyż ten przebywa prawdopodobnie za granicą. Nie mieszka wspólnie od dwóch lat. Zaznaczył, że kilka razy otrzymywał dodatek mieszkaniowy. Obecnie na utrzymaniu jego i żony pozostaje córka K. F. oraz wnuczki D. i K. F.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...], działając na podstawie art.. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz osób o niskich dochodach znajdujących się w trudnej sytuacji, przy czym normy prawne zawarte w przepisach o dodatkach mieszkaniowych nie mają charakteru uznaniowego. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków umożliwiających ustalenie dochodów gospodarstwa domowego stanowiących podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego. Organy administracyjne zobowiązane są do przestrzegania ścisłych reguł w sprawach dodatków mieszkaniowych wynikających z przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz przepisów wykonawczych. Zarówno dochody jak i wydatki i gospodarstwa domowego decydują o przyznaniu świadczenia, gdyż osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy, aby otrzymać to świadczenie musi łącznie spełniać wymogi przewidziane w wymienionych przepisach, a mianowicie: posiadać tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponosić wydatki związane z jego utrzymaniem; osiągać niskie dochody; zajmować mieszkanie spełniające kryterium metrażowe. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na wnioskodawcy oraz pozostałych członkach gospodarstwa domowego ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków umożliwiających ustalenie dochodów gospodarstwa domowego stanowiących podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego. W przedmiotowej sprawie K. F., wycofując pozew rozwodowy oraz godząc się na niskie dobrowolne alimenty na rzecz jednej córki, w ocenie składu orzekającego Kolegium dobrowolnie skazuje rodzinę na pogłębianie trudnej sytuacji materialnej, tym bardziej że zarówno ona jak i starsza córka są osobami bezrobotnymi. Wycofanie pozwu rozwodowego sugeruje, że podtrzymywane są więzi rodzinne. Dopóki K. F. nie wykaże, że podejmuje prawne działania dotyczące możliwości wyegzekwowania środków finansowych od męża w celu wsparcia budżetu domowego, gospodarstwo domowe R. B. nie będzie mogło otrzymać dodatku mieszkaniowego. Nie ma też przeszkód, żeby mąż córki wnioskodawcy dobrowolnie płacił wyższe alimenty, czy też dobrowolnie partycypował w kosztach utrzymania rodziny. Przerzucanie obowiązków małżonków na instytucje publiczne nie znajduje akceptacji. Kolegium zwróciło również uwagę, że ani K. F., ani D. F. nie figurują w rejestrach Powiatowego Urzędu Pracy, co świadczyłoby o braku podejmowania działań w celu aktywizacji zawodowej. Kolegium podniosło w dalszej kolejności, że stosownie do treści art. 6881 § 1 Kodeksu cywilnego za zapłatę czynszu i innych należnych opłat odpowiadają solidarnie z najemcą stale zamieszkujące z nim osoby pełnoletnie. Organ odwoławczy podkreślił wreszcie, że nie może zmieniać rodzaju sprawy ani rozszerzać jej zakresu, co oznacza, że nie mogło odnieść się do poprzednich decyzji. Podkreślono jednakże, że z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika organu I instancji znajdującej się w aktach wynika, że składając poprzedni wniosek dołączono pozew rozwodowy K. F.. R. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 05 lipca 2017 r. skarżący oświadczył, że zięć S. F. wymeldował się z mieszkania w dniu 04 lipca 2016 r. Zięć przebywa za granicą, przy czym skarżący nie potrafił wskazać miejsca jego pobytu. S. F. spotyka się sporadycznie z młodszą córką i przekazuje raz na trzy, cztery miesiące alimenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Dodatek mieszkaniowy to świadczenie, które przyznawane jest w skonkretyzowanych ściśle przez ustawodawcę okolicznościach. Także jego wysokość podlega ścisłemu obliczeniu, którego wynik determinują określone dane takie jak wielkości powierzchni użytkowej mieszkania, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek czy wysokości dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskiwali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek. Wszystkie te istotne dla wysokości dodatku mieszkaniowego dane muszą zostać ustalone z należytym uwzględnieniem reguł procedury administracyjnej. W szczególności organ musi pamiętać, że zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania stoi na straży praworządności. Zobligowany jest nie tylko na wniosek ale także z urzędu do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy czym, stosownie do art. 8 K.p.a., musi prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem wobec jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Uchybienia organów administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela. Jak wskazuje analiza akt sprawy, podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest pełnych danych dotyczących dochodów rodziny wnioskodawcy, co uniemożliwiło rzetelne rozpatrzenie wniosku i ustalenie uprawnień do dodatku mieszkaniowego. Zdaniem organu brak przedłożenia dochodów męża K. F. uniemożliwił przeprowadzenie wnikliwego postępowania oraz analizę przychodów gospodarstwa domowego, a w konsekwencji naliczenie dodatku mieszkaniowego. Zdaniem organów, fakt pozostawania przez K. F. w związku małżeńskim powoduje, że powinna ona wykazać dochody męża, który zobowiązany jest do partycypowania w kosztach utrzymania rodziny. Ze stanowiskiem powyższym nie zgadza się skarżący, który argumentuje, że niemożliwe jest przedłożenie dochodów zięcia, gdyż ten przebywa prawdopodobnie za granicą i nie mieszka od dwóch lat w jego mieszkaniu. Tym samym obecnie na utrzymaniu jego i żony pozostaje córka K. F. oraz wnuczki D. i K. F.. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Przepis art. 4 powołanej powyżej ustawy doprecyzowuje, że przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Z treści przepisu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że dochód, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy oblicza się w stosunku do osób, które faktycznie i stałe zamieszkują w danym lokalu, prowadząc wspólne gospodarstwo domowe. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Gd 114/04, Baza NSA, o tym, czy ma się do czynienia z "gospodarstwem domowym" w rozumieniu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych decydować będzie konkretny stan faktyczny. Pomocne dla tej oceny mogą być przepisy Kodeksu cywilnego o miejscu zamieszkania, a w szczególności art. 25 Kodeksu cywilnego, stanowiący, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym nie można pomijać art. 28 Kodeksu cywilnego, według którego można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. O miejscu pobytu osoby fizycznej, a w konsekwencji o jej pozostawaniu w konkretnym gospodarstwie domowym, decyduje faktyczne jej tam przebywanie oraz zamiar stałego pobytu. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że organy zaniechały wyjaśnienia, czy S. F. faktycznie współtworzy wspólne gospodarstwo domowe z wnioskodawcą. Pomimo, że w toku prowadzonego postępowania skarżący wielokrotnie wskazywał, że zięć nie przebywa w jego mieszkaniu, a miejsce jego pobytu jest nieznane, organy administracji, opierając się tylko na fakcie pozostawania S. F. w związku małżeńskim z córką skarżącego, przyjęły, że jest on członkiem gospodarstwa domowego. Co więcej, organy nie uwzględniły również faktu wymeldowania S. F. z mieszkania skarżącego. W ocenie Sądu działanie powyższe narusza podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Sąd podkreśla, że w niniejszym postępowaniu konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, dotyczącego określenia, czy S. F. pozostaje w gospodarstwie domowym skarżącego. W tym celu konieczne było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, umożliwiającego chociażby ustalenie, czy w mieszkaniu skarżącego pozostają jakiekolwiek przedmioty należący do S. F.. Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że organy administracji publicznej prowadząc przedmiotowe postępowanie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do wyjaśnienia, czy S. F. faktycznie zamieszkuje w lokalu należącym do skarżącego.