II SA/Po 264/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Z. D., M. D., H. K., I. W., O. K., O. K.1, O. K.2, M. w K. na działanie Starosty w przedmiocie wykonywania zadań określonych przepisami prawa budowlanego postanawia: odrzucić skargi. /-/ T. Świstak Pismem datowanym na [...] marca 2022 stycznia 2022 r., a złożonym w elektronicznej skrzynce podawczej Starosty [...] marca 2022 r. wniesiona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] Starosty. W skardze wskazano, iż jej przedmiotem jest okoliczność, iż organ ten swoimi decyzjami umożliwił wybudowanie szeregu budowli będących samowolami a następnie od wielu lat z całym aparatem administracji samorządowej miasta podejmuje czynności dla legalizacji tego procederu bezprawia w kompleksie samowoli obejmujących stacje paliw i parking przy ul. [...] w K.. Jako skarżących wskazano w skardze: Z. D., M. D., H. K., I. W., Rady Osiedli [...] w K. oraz Międzyosiedlowy Zespół Interwencyjny dla Osiedli nr A. B. C. w K.. Skarżący Z. D., M. D., H. K., I. W. i Międzyosiedlowy Zespół Interwencyjny dla Osiedli nr A.B.C. w K. reprezentowani być mieli przez pełnomocnika L. S.. Zaś Rady Osiedli nr A.B.C. w K. przez pełnomocnika - Przewodniczącego Rady Osiedla nr A. – M. C.. Tak sama złożona drogą elektroniczną skarga, jak i dołączone do niej załączniki obejmujące między innymi skany pełnomocnictw udzielonych L. S. przez Z. D., M. D., H. K. i I. W. nie były podpisane przez kogokolwiek kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Nadto w skardze brak było wskazania numerów PESEL skarżących będących osobami fizycznymi oraz wskazania dokładnego adresu skarżącej I. W.. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z [...] kwietnia 2022 r. pouczono L. S. o treści art. 35 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "P.p.s.a.") oraz wezwano do wykazania , iż spełnia warunki wynikające z wskazanego wyżej przepisu oraz wezwano go do złożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjny dla Osiedli nr A.B.C. w K. pod rygorem pominięcia jego czynności w charakterze pełnomocnika. Nadto wezwano M. C. do złożenia dokumentu wykazującego jego umocowanie do wniesienia skargi i określającego sposób reprezentacji Rady Osiedla nr A. w K. pod rygorem odrzucenia skargi oraz do złożenia pełnomocnictw procesowych do działania w imieniu skarżących: Z. D., M. D., H. K., I. W. oraz Rady Osiedla nr B. i Rady Osiedla nr C. w K. pod rygorem pominięcia jego czynności w charakterze pełnomocnika. W wykonaniu powyższych wezwań L. S. przedłożył podpisana przez siebie podpisem elektronicznym skargę, do której dołączył informację na temat zawiązania Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego dla Osiedli nr A. B. C. w K. (k. 124 akt sądowoadminstracyjnych) w której wskazano, iż osobą do reprezentowania i korespondencji w/w Zespołu wybrana została H. K.. M. C. przedłożył natomiast zaświadczenie Burmistrza K., iż pełni funkcje Przewodniczącego Zarządu Osiedla nr A.w K. (k. 137). Wobec braku wykazania przez L. S. i M. C., iż spełniają wymogi wynikające z art. 35 § 1 P.p.s.a. zarządzeniem z [...] maja 2022 r. wezwano skarżących Z. D., M. D., H. K. i I. W. do usunięcia braków formalnych skargi poprzez podpisanie skargi oraz podanie numerów PESEL pod rygorem odrzucenia ich skarg. Nadto wezwano M. C. działającego jako Przewodniczący Zarządu Osiedla nr A. w K. do usunięcia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie skargi pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). wezwano także Zarząd Osiedla nr B. oraz Zarząd Osiedla nr C. w K. do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez podpisanie skargi przez osoby upoważnione do reprezentowania Osiedli pod rygorem odrzucenia skarg oraz H. K. jako osobę uprawnioną do reprezentacji Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego do usunięcia braków formalnych skargi pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) poprzez podpisanie skargi. Wezwania zostały skutecznie doręczone wszystkim adresatom poza I. W.. albowiem jak wynika z informacji operatora pocztowego wskazany w skardze adres tej skarżącej był niekompletny – nie zawierał wskazania numeru mieszkania w bloku wielorodzinnym. Przesyłkę sądową zawierającą odpis ww. zarządzenia skierowanego do I. W. zwrócono do tutejszego Sądu w dniu [...] maja 2022 r. z adnotacją poczynioną przez doręczającego potwierdzającą niekompletność adresu i dołączono do akt sprawy ze skutkiem doręczenia z dniem [...] maja 2022 r. (k. 174 akt sądowych). W odpowiedzi na powyższe wezwania własnoręcznie podpisaną skargę nadesłali do sądu Przewodniczący Rady Osiedla nr C. w K. oraz Przewodniczący Rady Osiedla nr A. w K. . Nadto podpisana własnoręcznie skargę złożył Z. D., który jednakże nie wskazał w niej swojego numeru PESEL. Nadto L. S. nadesłał drogą elektroniczną kolejne pismo procesowe opatrzone podpisem elektronicznym do którego dołączył niepodpisany w załącznik w postaci skanu pełnomocnictwa udzielonego mu przez H. K. jako osobę powołana do reprezentowania Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego K. do podejmowani a przez niego wszelkich czynności w imieniu tegoż Zespołu w postępowaniach sądowych, administracyjnych, skarbowych i innych. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż bezskuteczne w sprawie były wszelkie czynności podejmowane w niniejszej sprawie przez L. S. jako pełnomocnika skarżących osób fizycznych: Z. D., M. D., H. K. i I. W. oraz jako pełnomocnika Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego dla Osiedli nr A. B. C. w K.. Zgodnie bowiem z art. 35 § 1 P.p.s.a. pełnomocnikiem strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne, zaś w myśl art. 35 § 2 pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Pomimo skierowania do L. S. odpowiedniego wezwania nie wykazał on by spełniał on wskazane w powyższych przepisach wymogi, w tym w szczególności by posiadał status adwokata lub radcy prawnego, bądź był wskazanym w art. 35 §1 P.p.s.a. członkiem rodziny skarżących osób fizycznych. Tak w skardze jak i w kolejnych pismach procesowych nie wskazano przy tym by L. S. występował w sprawie w interesie własnym – jako skarżąca osoba fizyczna, co oznacza, iż skarżący nie mogli mu skutecznie udzielić pełnomocnictwa jako innemu skarżącemu lub uczestnikowi postępowania. Wskazać wreszcie trzeba, iż nie zależnie od braku spełnienia wymogów formalnych dla bycia pełnomocnikiem strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym L. S. nie przedłożył do akt oryginałów udzielonych mu pełnomocnictw, a jedynie ich skany w formie dokumentów elektronicznych, nie sporządzone jednakże z wykorzystaniem kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego osób udzielających pełnomocnictw. Podkreślić przy tym należy, iż nie będąc adwokatem, bądź radcą prawnym L. S. nie był uprawniony samodzielnego uwierzytelnienia odpisów udzielonych mu pełnomocnictw oraz odpisów innych dokumentów wykazujących jego umocowanie (art. 37 § 1 zd. drugie P.p.s.a.) Analogicznie za bezskuteczne uznać należy czynności M. C. jako pełnomocnika Osiedli nr B. i C. w K., albowiem także on nie wykazał by spełniał wymogi wynikające z art. 35 § 1 lub § 2 P.p.s.a. dla bycia pełnomocnikiem tych jednostek pomocniczych gminy, a nadto nie przedłożył do akt jakichkolwiek pełnomocnictw powołując się w tym zakresie jedynie na upoważnienia udzielone mu jakoby w formie ustnej, a więc nie odpowiadające wymogom wynikającym z art. 37 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 46 § 1 P.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; 3) osnowę wniosku lub oświadczenia; 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; 5) wymienienie załączników. Ponadto, stosownie do art. 46 § 2 pkt 1 P.p.s.a., w przypadku gdy pismo strony jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać m.in. oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku - adresu do doręczeń, lub siedziby i adresów stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników (lit. a) oraz numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku (lit. b). Wymienione elementy pisma (w tym podpisy i numer PESEL strony skarżącej) stanowią wymogi formalne skargi w postępowaniu sądowym, których brak podlega uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jednocześnie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, iż sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi W niniejszej sprawie mimo skierowania do skarżących M. D., I. W. i H. K. oraz Międzyosiedlowego Zespołowi Interwencyjnego dla Osiedli nr A.B> C. w K. reprezentowanemu przez H. K. i do Zarządu Osiedla nr B. w K. wezwań do uzupełnienia braków formalnych skargi podmioty te nie uzupełniły tychże braków, w tym w szczególności nie podpisały skarg co uzasadniało odrzucenie tychże skarg na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Skarżący Z. D. wprawdzie uzupełnił brak formalny polegający na braku podpisania skargi, jednakże nie podał swojego numeru PESEL. Brak podania w piśmie wszczynającym postępowanie sądowoadministracyjne numeru PESEL strony będącej osobą fizyczną stanowi brak formalny takiego pisma, zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 30 stycznia 2020 r., II FZ 18/20; z 13 października 2020 r., II OZ 745/20 i II OZ 774/20; z 16 marca 2021 r., III OZ 157/21 oraz z 16 kwietnia 2021 r., II OZ 224/21 dostępne CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wywiązał się w wyznaczonym terminie z obowiązku uzupełnienia tego braku formalnego skargi. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. odrzucił także skargę tego skarżącego. Odrzuceniu podlegały także skargi Osiedla nr A. w K. oraz Osiedla nr C. w K. , mimo że braki formalne tych skarg polegające na braku ich podpisania przez osoby uprawnione do reprezentowania Osiedli zostały uzupełnione. Wyjaśniając powyższe wskazać należy, iż w myśl art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej. W art. 25 § 2 P.p.s.a. wymieniono jako mające zdolność sądową państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej. Zaś zgodnie z § 3 tego samego artykułu zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej to stationes fisci, działające w formach organizacyjnych wynikających przede wszystkim z ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305), jako jednostki budżetowe i instytucje gospodarki budżetowej. W podobny sposób zorganizowane są również nieposiadające osobowości prawnej samorządowe jednostki organizacyjne, które działają jako stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną jednostki samorządu terytorialnego – gminy, powiatu lub województwa, z tym że ustawa o finansach publicznych dopuszcza dodatkowo możliwość ich funkcjonowania w formie samorządowych zakładów budżetowych. Jednostki pomocnicze gminy, do jakich niewątpliwie zaliczają się osiedla nie mają zdolności do samodzielnego występowania w obrocie prawnym, nie mogą być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków z zakresu materialnego prawa administracyjnego, a zatem nie mają zdolności prawnej w postępowaniu administracyjnym i zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym [K. Bandarzewski (w:) K. Bandarzewski i in., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym ..., s. 184, a także wyroki NSA: z 29 kwietnia 2003 r., IV SA 2841/01, Wspólnota 2004, nr 9, s. 59, i z 20 września 2001 r., II SA 1539/00, LEX nr 53449, wyrok WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2008 r. II SA/Rz 1150/06, LEX nr 587334]. Jakiekolwiek przepisy prawa nie dopuszczają także możliwość nałożenia jednostki pomocnicze gminy w postaci osiedli obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów. Jednostka pomocnicza gminy, taka jak osiedle czy dzielnica nie jest także organizacją społeczną o jakiej mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a. taka jednostka pomocnicza gminy stanowi bowiem przymusowe zrzeszenie osób zamieszkałych na określonym terytorium, które realizuje, podobnie jak gmina, cele ogólne określone ustawą i statutem, nie zaś dobrowolne zrzeszenie osób urzeczywistniających cele statutowe w interesie swoich członków (por. postanowienie NSA z 18 grudnia 2012 r., II OZ 1107/12, dostępne CBOSA). Powyższe oznacza, iż także skargi Osiedli Nr A. i C. w K. podlegały odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać należy, iż nawet w przypadku uzupełnienia braków formalnych skarg Zarządu Osiedla nr [...] w K. oraz Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego dla Osiedli nr A. B. C. w K. i podpisania ich przez osoby uprawnione do reprezentacji tych podmiotów skargi te także podlegałyby odrzuceniu, ze względu brak zdolności sądowej tych podmiotów. Odnośnie zdolności sądowej Osiedla nr B. argumentacje przemawiająca za powyższym stanowiskiem przedstawiono już powyżej Co do skargi Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego wskazać należy, iż w myśl art. 25 § 4 zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "organizacja społeczna" ani też nie odsyła do sposobu jego rozumienia w innych ustawach. Przez organizacje społeczne w rozumieniu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć wszelkie trwałe zrzeszenia osób fizycznych i prawnych, powołane do wypełniania określonych, ważnych społecznie celów, posiadające stałą więź organizacyjną, niewchodzące w skład aparatu organów administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej. Do kategorii organizacji społecznych mogą być zaliczone podmioty, które charakteryzują się takimi cechami, jak pewien poziom zorganizowania (posiadanie organów, aktu statutowego, instytucji członkostwa) oraz trwałość organizacyjna w znaczeniu trwałości oraz celu. Takich cech nie ma niewątpliwie Międzyosiedlowy Zespół Interwencyjny dla Osiedli nr A. B. C/ w K., nie dysponuje cechami pozwalającymi zakwalifikować go do kategorii organizacji społecznej, takimi jak pewien poziom zorganizowania (posiadanie organów, aktu statutowego, instytucji członkostwa) oraz trwałość organizacji w znaczeniu trwałości celu (wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2363/13, LEX nr 1675934; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2008 r., IV SA/Wa 711/08, LEX nr 522647), co oznacza, iż nie można uznać go za organizację społeczną w rozumieniu art. 25 § 4 P.p.s.a. Na poparcie powyższego stanowiska przywołać nadto należy dorobek orzeczniczy sądów gdzie zdolności sądowej odmawia się między innymi komitetom społecznym (np. wyrok WSA w Warszawie z 19 sierpnia 2008 r., IV SA/Wa 711/08, LEX nr 522647; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., I OSK 2363/13, LEX nr 1675934), komitetom rodzicielskim (uchwała SN z 7 lipca 1966 r., III PZP 11/66, OSNCP 1966, nr 11, poz. 189, z aprobującą glosą W. Siedleckiego, OSPiKA 1967, poz. 139), społecznemu komitetowi pracowników powołanemu w celu realizacji we własnym zakresie budownictwa mieszkaniowego (orzeczenie SN z 10 kwietnia 1985 r., I CZ 89/84, OSNCP 1986, nr 1–2, poz. 16), komitetowi budowy świetlicy (orzeczenie SN z dnia 1 grudnia 1987 r., III CZP 71/87, OSNCP 1989, nr 5, poz. 70, z aprobującą glosą W. Broniewicza, OSP 1990, z. 10–12, s. 784 i n.), radzie rodziców (postanowienie NSA z 14 czerwca 2012 r., I OZ 421/12, LEX nr 1333132. Nadto w orzecznictwie przyjmuje się, że warunkiem uznania zdolności sądowej organizacji społecznej jest stwierdzenie, że jej działalność znajduje oparcie w przepisach rangi ustawowej, regulujących byt prawny określonej grupy podmiotów (postanowienie NSA z 21 listopada 2012 r., I OZ 822/12, LEX nr 1247206), co także wskazuje, iż charakteru tego nie ma Międzyosiedlowy Zespół Interwencyjny dla Osiedli nr A. B. C. w K. będący jedynie doraźną platformą współpracy jednostek pomocniczych gminy i mieszkańców poszczególnych osiedli. Stąd też na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 5 oraz § 3 P.p.s.a. postanowiono jak w sentencji. /-/ T. Świstak