II SA/Po 266/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2008 roku, znak Nr [...] ustalono Panu Ł. K. jednorazową opłatę planistyczną w kwocie [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie S. L. stanowiącej działki o nr ewidencyjnych: [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 6 stycznia 2009 roku. W dniu 31 sierpnia 2010 roku Ł. K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że w dniu 26 czerwca 2007 roku dokonał darowizny przedmiotowych nieruchomości na rzecz swoich rodziców S. i J. K., w okresie 5 lat licząc od dnia obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych z których wynika , iż pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie obejmuje sytuacji gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. na podstawie art. 17 pkt 1 kpa, art. 156 §1 pkt 2 kpa, art. 157 §1 i 2 kpa, art. 158 §1 kpa oraz art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2008 roku. Na skutek wniosku Pana Ł. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. na podstawie art. 17 pkt 1 kpa, art. 156 §1 pkt 2 kpa, art. 157 §1 i 2 kpa, art. 158 §1 kpa utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2008 roku, ustalającej jednorazową opłatę w kwocie [...] zł. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że badanie przesłanek w postępowaniu nieważnościowym odbywa się w oparciu o stan prawny, który istniał w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Podjęta uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009r., sygn. akt OPS 3/09, mogła być bezpośrednio stosowana przez organy administracji dopiero po jej wydaniu. Stąd też organ miał prawo interpretować pojęcie zbycia w ten sposób, że utożsamiał je także z dokonaną darowizną na rzecz rodziców wnioskodawcy. W tej sytuacji wydana decyzja Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2008 roku, ustalająca jednorazową opłatę nie naruszała rażąco prawa. Skargę na przedmiotową decyzję złożył pełnomocnik skarżącego. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji jej poprzedzającej również w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2) Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie, oraz naruszenie treści przepisu art. 36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż nie ma racji Kolegium twierdząc, iż przy wydawaniu decyzji Wójta Gminy, nie zaszły przesłanki opisane w treści przepisu art.156 § 1 pkt 2) kpa. Stanowisko takie stoi w sprzeczności zarówno z przytoczoną we wniosku strony uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009r. sygn. akt II OPS 3/09, jak i z dostatecznie jasno utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, w tym również WSA w Poznaniu. W ocenie skarżącego wbrew stanowisku SKO, nie istniał w dacie wydawania decyzji przepis pozwalający organowi na jej wydanie. Nie miał więc organ prawa wydawać takiej decyzji, albowiem to nie "wątpliwości interpretacyjne" stały się podstawą do jej wydania, ale została ona wydana contra legem, gdyż nie istniała jednoznacznie sformułowana podstawa materialnoprawna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na uzasadnienie swojej decyzji uznało skargę za bezzasadną i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby wydana ona została z naruszeniem prawa, wobec czego brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Objęta sądową kontrolą decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz wcześniejsza decyzja tego organu podjęte zostały w wyniku przeprowadzania postępowania nadzwyczajnego w trybie przepisów art. 156 k.p.a., regulujących instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Tytułem wyjaśnienia nadmienić należy, że do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie dochodzi w postępowaniu zwykłym, ale w postępowaniu nadzwyczajnym, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznej, można z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Działanie w postępowaniu "nieważnościowym" wymaga zatem innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu instancyjnym. Organ administracji winien tutaj oceniać kwestie czysto prawne i rozstrzygać je według zasad stosowanych przy kasacji. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach. Wyliczenie przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji dokonane zostało w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć należy, że przesłanki te, z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. W orzecznictwie wskazuje się, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy w przedmiocie naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Istota sporu, jaki powstał między stronami a organem, w pierwszym rzędzie sprowadza się zatem do konieczności wyjaśnienia, czy decyzji Wójta Gminy można przypisać cechę kwalifikowanego naruszenia prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie, podzielił w tym względzie stanowisko Kolegium co do braku podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa. Zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie akcentuje się, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" jest niedookreślone. Przy interpretacji tego zwrotu warto zatem odwołać się do odnoszących się do tej kwestii poglądów orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. (OSK 1134/04 nie publik.) w którym wskazano, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94 – ONS 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94 - ONSA 1995, Nr 2, poz. 91. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Cechą rażącego prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy jasno sformułowany przepis prawa, nie wymaga wykładni prawa. W orzecznictwie uznaje się, że rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładania tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001 r., III SA 1110/00 ,nie publik., z dnia 3 grudnia 2008 r. I OSK 1808/07; z dnia 18 listopada 2008 r. II OSK 1396/07). Już samo wyrażenie "rażące naruszenie prawa" wskazuje, że zastosowana przez organ interpretacja powinna "rzucać się w oczy", "odbijać od tła". Jak stwierdził NSA "Nie można przyjąć, że prawo zostało naruszone w rażący sposób, jeżeli istnieje możliwość różnej jego interpretacji (...). Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa" (wyrok z dnia 5 października 2001 r., IV SA 1295/98). Sąd w niniejszej sprawie podziela wielokrotnie prezentowany pogląd, że nietrafna wykładnia, nieoczywistych i nieprecyzyjnych przepisów prawa nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. W szczególności, gdy rozstrzygnięcie wymaga złożonego procesu wykładni, której wynik jest sporny, to wówczas wybór jednej z rozbieżnych interpretacji uznanych później za wadliwą, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 878/07, wyrok NSA z 3 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 1570/12, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w związku z rażącym naruszeniem prawa nie może być tylko ustalenie właściwej wykładni zastosowanej normy prawnej (chociaż oczywiście jest to element niezbędny tego postępowania), ale ocena, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie przepisu jest rażąco wadliwe (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2004 r., sygn. akt OSK 221/04, teza opublik. Rzeczpospolita 2004, nr 123, C2). Skoro, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015, poz. 199 ze zm.) - uznawane również w piśmiennictwie za niejednoznaczne - w okresie wydania decyzji przez Wójta Gminy powodowały rozbieżną wykładnię, to nie można przyjąć, że wybierając jedną z interpretacji - która później została uznana za wadliwą - organ ten w sposób rażący naruszył prawo. Z tego też względu, nie można przyjąć, że wykładnia dokonana przez organ Gminy była oczywiście błędna i odbiega od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że mogło ono być uznane za rażące naruszenie prawa. Nie można bowiem mówić o oczywistym naruszeniu prawa, gdy przepis wymaga złożonej wykładni a jego interpretacja powoduje rozbieżności w orzecznictwie. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, również z tego powodu, że decyzja ustalająca opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została wydana w listopadzie 2008 r., natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uchwałę w sprawie II OPS 3/09 traktującą o niepobieraniu opłaty z tytułu wzrost wartości nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjął w dniu 10 grudnia 2009 r. Bez znaczenia, więc dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Po 164/10, na który powołuje się skarżący, w którym uchylono zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z [...] sierpnia 2008r. w przedmiocie ustalenia opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, gdyż po wyczerpaniu trybu odwoławczego przed organami administracji i na skutek skargi do sądu administracyjnego, Sąd orzekał po wydaniu uchwały NSA z 2009r. Nadto powołany wyrok WSA z 28 kwietnia 2010r. dotyczy innego stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem tego postępowania nie było stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej opłatę od wzrostu wartości, tylko merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia tej opłaty na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i zbyciem nieruchomości w okresie 5 lat od dnia uchwalenia planu miejscowego. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się podstaw do wyeliminowana zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jak orzeczono w sentencji wyroku.