II SA/Po 269/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. J., H. J., J. M., U. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Zawiadomieniem z dnia 28 stycznia 2011 r., DGiKGe-4770-213/3935/10/KO Minister Środowiska, powołując się na art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a."), zawiadomił strony oraz Burmistrza M. o wszczęciu postępowania z wniosku "A" w celu udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w obszarze "P." i "O." położonego na terenie gmin: M. i K. w województwie Wielkopolskim. Następnie, wraz z pismem z dnia 1 lutego 2011 r., DGIKGe-4770-213/1301/10/KO skierowanym do Burmistrza M. Minister Środowiska, powołując się na art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 106 K.p.a. przesłał do zaopiniowania wniosek "A". Do wniosku załączono projekt decyzji o udzieleniu koncesji. Postanowieniem z dnia [...] 2011 r., znak [...] Burmistrz M., działając na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zaopiniował pozytywnie decyzję o udzieleniu koncesji "A". Decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] ([...]) Minister Środowiska udzielił "A" koncesji, powołując się przy tym m.in. na art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 pkt 2, art. 22, 23 i art. 85 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister Środowiska uchylił koncesję w części dotyczącej 52 otworów wiertniczych. Pismami z dnia 25 czerwca 2012 r. (a także kolejnymi pismami z datowanymi na koniec czerwca 2012 r.) grupa mieszkańców M. i okolic objętych koncesją z dnia [...] 2011 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza M. z dnia [...] 2011 r., [...] . Wnioskodawcy podali, że postanowienie rażąco narusza prawo. Żadna bowiem z 280 stron nie otrzymała go. Ponadto Burmistrz M. nie uwzględnił przy wydawaniu postanowienia protestów mieszkańców, czym naruszył art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Postanowieniem z [...] 2012 r. Kolegium, m.in. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-7 w zw. z art. 126 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza M. z dnia [...] 2011 r., [...]. Kolegium wskazało, że postanowienie opiniujące nie jest obarczone żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutów organ wyjaśnił, że w sprawach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 K.p.a. Wobec powyższego pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w danym postępowaniu administracyjnym nie można w żadnym przypadku uznać jako przesłanki wydania decyzji - w tym przypadku postanowienia, z rażącym naruszeniem prawa. Od postanowienia z dnia [...] 2012 r. wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: K. K., T. B., A. P., M. P., T. P., I. P., M. S., T. S., A. S., K. L., H. S., J. J., H. J., R.J., Z. C., S. B., P. S., S. A., I. P., H.K., M. H., E. L., T. S., A. K., K. R.i, M. W., J. M., U. M. ,P. G., K. K., D.P., A. B., J.A., P.B. i T. K. zarzucając, iż Kolegium nie wypowiedziało się o istocie rażącego naruszenia prawa przez Burmistrza M. wynikającej z art. 106, art. 10 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. i podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6-16 K.p.a. Wnioskodawcy podkreślili również, że Minister Środowiska naruszył art. 106 K.p.a. nie zawiadamiając żadnej ze stron o wystąpieniu do Burmistrzów K. i M. o opinie. Organy te naruszyły też ww. przepis. Zdaniem stron, skład orzekający, pomimo długiego prowadzenia postępowania, nie przeprowadził wszystkich dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy. Nie zbadano bowiem czy rzeczywiście Burmistrz M. pominął 280 stron postępowania, kogo powiadomił, komu tylko doręczył rozstrzygnięcie, czy 280 stron postępowania wiedziało o toczącym się postępowaniu opiniującym, czy 280 właścicieli gospodarstw wiedziało, że są stronami postępowania opiniującego. Według mieszkańców Gminy M. w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa wyczerpującego przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a., którym należy objąć nie tylko rażące naruszenie prawa materialnego, ale także proceduralnego. W ocenie wnioskodawców, postanowienia wydane bez udziału stron z całkowitym pominięciem wszystkich stron stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zaskarżonych postanowień, ewentualnie uchylenia postanowienia z powodu pominięcia całkowicie stron postępowania. Organy nie mogą prowadzić postępowania pomiędzy sobą z pominięciem stron, których własności to postępowanie dotyczy. Nie wiadomo też jak ustalono listę 280 stron, gdy rejon, gdzie bezpośrednio ma być kopalnia liczy kilkadziesiąt tysięcy właścicieli nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r., znak [...]Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z dnia 19 października 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W postanowieniu tym Kolegium rozpoznało wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy K. Ki, T. B., A. P., M. P., T. P., I. P., M. S., T. S., A. S., K. L., H. S., Z. C., S. B., P. S., S. A., I. P., H. K., M. H., E. L., T. S., A. K., K. R., M. W., J.M., U.M., P.G., K. K., D.P., A. B., J. A., P. B. i T. K. Skargi na postanowienie z dnia 8 stycznia 2013 r. skutecznie złożyli A. K., B. M., S. M., H. K., J. J., H.J., J. M., U. M. oraz I. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 maja 2014 r. o sygn. akt II SA/Po 270/13 uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] 2013 r., znak [...]. Sąd wskazał, iż z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że przy jego wydaniu nie rozpoznano wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy J.J., H.J. oraz R. J.. Oznacza to, że Kolegium zakończyło sprawę w trybie odwoławczym (w trybie ponownego rozpatrzenia) nie rozpoznając wszystkich wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozstrzygnięcie takie jest nie do zaakceptowania w świetle art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., który znajduje zastosowanie również do postanowień (art. 126 K.p.a.). Zdaniem Sądu nierozpoznanie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodzących od wszystkich stron w jednym orzeczeniu – postanowieniu z dnia [...] 2013 r., znak [...], kwalifikować należy jako istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z [...] 2015 r., znak nr [...], wydanym po ponownym rozpoznaniu wniosków K. K., T. B., A. i M. P., T. i I. P., M. S., T. i A. S., K. L., H. i S. S., Z. C., S. B., P.S., S. A., I. P., H.K., M. H., E.L., T. S., A. K., K. R., M. W., J. i U. M., P. G., K. K., D. P., A. B., J. A., P. B., T. K., J. J., H. J. i R. J. - o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowienia z dnia [...] 2012 r., znak [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza M. z dnia [...] 2011 r., nr [...] , postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż wady skutkujące nieważnością aktu administracyjnego wymienione zostały enumeratywnie w treści przepisu art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie organu uchybienie wskazane przez wnioskodawców nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Dalej Kolegium wyjaśniło, że w sytuacji brak udziału strony w postępowaniu (bez własnej winy), stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie stwierdzenia nieważności z powodu wydania decyzji (tu postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanek uzasadniających ewentualne wznowienie postępowania nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przede wszystkim z tego względu, iż przesłanki wznowieniowe odnoszą się do ewentualnych kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury, czyli form postępowania. Organ nie znalazł również podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia z przyczyn określonych w treści art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Przepis ten stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa" musi również obowiązywać w momencie rozstrzygania sprawy o stwierdzenie nieważności. Wnioskodawcy nie wskazali także żadnego przepisu szczególnego, który wiązałby z ww. uchybieniami skutek w postaci nieważności rozstrzygnięcia. Z całą pewnością nie jest takim przepisem art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Kolegium zbadało kontrolowane rozstrzygnięcie również pod kątem pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. i nie dopatrzyło się także w tym zakresie istnienia podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Wyjaśniono dodatkowo, iż Kolegium nie jest uprawnione do kontrolowania działania Ministra Środowiska. Na koniec organ wskazała także przyczyny dla których nie uznała D. i R. W., J.W., K. S. oraz A. S. za strony niniejszego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli J. J., H. J., R. J., J. M. oraz U. M. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a., art. 106 § 2, § 4 i § 5 oraz art. 10 K.p.a., art. 28 K.p.a. oraz "wszystkich zasad postępowania administracyjnego", prawa własności, Konstytucji, art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz prawa wspólnotowego - dyrektywy wodnej - ponieważ postanowienie i koncesja zostały wydane bez żadnych ekspertyz z dziedziny hydrogeologii, a jak się okazuję realne jest zagrożenie dla wód pilnych, a także art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, polegające na nie dopatrzeniu się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rażącego naruszenia prawa w całkowitym pominięciu czynności doręczenia postanowienia 280 stronom, w tym skarżącym, które to osoby nie miały świadomości, że są stronami postępowania opiniującego. Podniesiono, iż skarżący nie ze swej winy nie brali udziału w postępowaniu opiniującym wydanie koncesji dla "A" Spółka z o.o. w K., gdyż nie wiedzieli, że są stronami postępowania opiniującego. Organ koncesyjny i Burmistrzowie sprawę postępowania opiniującego załatwiły między sobą, tylko z udziałem "A" Spółka z o.o. Niewątpliwie doszło do rażącego naruszenia art. 106 § 2, 4 i 5 K.p.a. natomiast Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do tego naruszenia, które zdaniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej miało charakter rażący. Ponadto w ocenie skarżących postanowienie Burmistrza M. nie weszło do obrotu prawnego, ponieważ nie zostało nigdy skarżącym doręczone. Zarzucono, że Kolegium ani Burmistrz nie uwzględnili protestów mieszkańców czym naruszono art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami. Tych konsultacji organy nie przeprowadziły w tak ważnej dla gminy sprawie. Mieszkańcy gminy sami konsultowali się między sobą, sporządzili listę protestujących i zanieśli ją do Burmistrza nie wiedząc, że Minister Środowiska zwrócił się do Burmistrzów o opinie i że są stronami postępowania opiniującego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Prawomocnym postanowieniem z 3 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę R. J. Pismem procesowym z dnia 28 lipca 2015 r. uczestnik postępowania "A" Sp. z o.o. w K. wniosła o oddalenie skargi wskazując, iż podniesione w skardze zarzuty są chybione. Występująca na rozprawie skarżąca J.J. podtrzymała skargę, wyjaśniając na pytanie Sądu, iż Burmistrz M. odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie oraz, że według jej wiedzy nie został złożony wniosek o udzielenie koncesji na wydobycie węgla ze złoża. Uczestniczka postępowania S. M. oświadczyła, że popiera skargę w całości. Pełnomocnik uczestnika "A" Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi oraz potwierdził, że toczyło się postępowanie wznowieniowe dotyczące kwestionowanego postanowienia Burmistrza M., które zakończyło się odmową wznowienia ze względu na uchybienie przez wnioskodawców terminowi do złożenia odpowiedniego wniosku. Potwierdził także, iż nie toczy się obecnie postępowanie w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobycie węgla. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Po kontroli zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do wniosku, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza M. opiniującego udzielenie "A" spółka z o.o. w K. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego. Podkreślić należy, iż celem postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie nieważnościowe nie jest ponowne wszechstronnego rozpoznania sprawy, ale wyłącznie ocena, czy doszło do wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 K.p.a. W konsekwencji ocenie Sądu w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej podlega wyłącznie to, czy wydane przez Burmistrza postanowienie opiniujące obarczone jest wadami, które świetle art. 156 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. skutkowałoby jego nieważnością. Wady skutkujące nieważnością aktu administracyjnego wyszczególnione zostały w wspomnianym art. 156 § 1 K.p.a. w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; (2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; (3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; (4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; (5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; (6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; (7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na mocy odesłania z art. 126 k.p.a. cytowane przepisy art. 156 k.p.a. znajdują odpowiednie zastosowanie do postanowień, od których – tak jak w przypadku postanowienia opiniującego – przysługuje zażalenie. Dalej zauważyć należy, iż materialnoprawną podstawę wydania przez Burmistrza M. postanowienia z [...] 2011 r. opiniującego stanowił ówcześnie obowiązujący art. 16 ust. 4 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawa geologicznego i górniczego (tj. Dz. U. z 2005 r. nr 228, poz. 1947 ze zm.) W myśl tego przepisu, z wyjątkiem poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, udzielenie koncesji na taką działalność wymagało zasięgnięcia opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Procedurę zasięgania takiej opinii reguluje art. 106 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy art. 36–38 (§ 6). Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w świetle powołanych przepisów, to jest art. 106 § 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r. Minister Środowiska zwracając się przed udzieleniem koncesji do Burmistrza M. o wyrażenie opinii w tej sprawie, winien o swym wystąpieniu zawiadomić wszystkie strony postępowania głównego (koncesyjnego). Natomiast Burmistrz winien następnie zapewnić tym stronom czynny udział w prowadzonym przez siebie postępowaniu wpadkowym (opiniodawczym), w tym doręczyć im postanowienie kończące to postępowanie (art. 160 § 4 i 5 K.p.a.). W ocenie Sądu, uchybienia Burmistrza M. w wypełnieniu tych obowiązków, nie miały jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodzić się należy z Kolegium, iż formułowany przez strony zarzut rażącego naruszenia art. 10, art. 28 K.p.a. oraz art. art. 160 § 2, 4 i 5 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia mieszkańców gminy będących stronami postępowania głównego (koncesyjnego) o zwróceniu się przez Ministra Środowiska do Burmistrza o opinię w sprawie koncesji, niezapewnienie tym stronom udziału w postępowaniu opiniodawczym oraz niedoręczenie im zaskarżonego postanowienia – wyczerpują przesłankę wznowieniową opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polegającą na tym, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". W tym miejscu zaznaczyć należy, iż Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, iż w postępowaniu nieważnościowym oceniane są jedynie przesłanko dotyczące naruszenia przepisów materialnego, natomiast kwalifikowane naruszenia procedury administracyjnej stanowią przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Chociaż przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać naruszenia może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II GSK 828/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co za tym idzie okoliczność, iż określone naruszenia przepisów postępowania mogły stanowić przesłankę wznowienia postępowania samoistnie nie przesądza o tym, iż nie mogą one stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o ile można im przypisać cechę kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OSK 510/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie posiada definicji legalnej rozumieć zaś należy naruszenie o charakterze oczywistym, to jest jawnym i widocznym na pierwszy rzut oka i nie wymagającym prowadzenia procesu skomplikowanej wykładni, względnie postępowania dowodowego. Nadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji (postanowienia) pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Przykładem takiego kwalifikowanego rażącego naruszenia przepisów postępowania może być niepodpisanie decyzji przez wszystkich obecnych na posiedzeniu członków organu kolegialnego, względnie procedowanie przez organ odwoławczy z urzędu i bez środka zaskarżenia pochodzącego od strony. Takiego charakteru rażącego naruszenia prawa nie miały natomiast naruszenia przepisów postępowania podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności przez stronę skarżącą, albowiem sprowadzały się one jedynie do zakwestionowania prawidłowości doręczenia stronom (a właściwie jego niedoręczenia) postanowienia Burmistrza M.. Naruszenie to nie powodowało, iż treść tego postanowienia pozostawała w bezsprzecznej kolizji z treścią prawa. Mogło natomiast stanowić przesłankę do wszczęcia postępowania wznowieniowego – art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Okoliczność pominięcia stron w tym postępowaniu mogła bowiem, ale nie musiała mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia organu opiniującego. Wyjaśnieniu tej kwestii służy postępowanie prowadzone na podstawie art. 145 -151 K.p.a. Nie ma przy tym znaczenia liczba stron, które nie brały udziału w postępowaniu opiniującym. Z akt sprawy wnika, iż kwestionowane postanowienie Burmistrza M. z dnia 16 lutego 2011 r. zostało doręczone organowi, który zwrócił się o wydanie opinii - Ministrowi Środowiska oraz podmiotowi ubiegającemu się o koncesję, a zatem chybiony jest pogląd skarżących, iż postanowienie tego nigdy nie weszło do obiegu prawnego. Nie można też zgodzić się z zarzutem, iż przy wydaniu kwestionowanego postanowienia z 16 lutego 2011r. doszło do rażącego naruszenia art. 5a ust. 1 ustawy z 5 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzanie konsultacji w zakresie zaopiniowania wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego nie było obligatoryjne. Obowiązek taki nie wynikał z żadnego przepisu szczególnego. Zatem kwestia przeprowadzenia takich konsultacji pozostawał w gestii organów gminy, względnie jej mieszkańców. Nieprzeprowadzenie takich konsultacji, nawet minom stosownych wniosków mieszkańców gminy, nie wpływa w żaden sposób na ważność postanowienia opiniującego. Na marginesie zauważyć w tym miejscu należy, iż przedmiotem opinii był wniosek o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego, lecz nie na jego wydobycie. Niewątpliwie udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin ma wpływ na interes prawny właścicieli (użytkowników wieczystych) gruntów na których mają być prowadzone poszukiwania, nie ma natomiast wpływu na interes pozostałych mieszkańców gminy, gdyż udzielenie tej koncesji nie oznacza jeszcze rozpoczęcia eksploatacji złoża, co niewątpliwie stanowiłoby ważną kwestię dla wszystkich mieszkańców danej gminy. Zdaniem skarżących postanowienie Burmistrza M. dotknięte jest także wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa - art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przepis art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność, np. że decyzja wydana bez zasięgnięcia opinii innego organu jest z mocy prawa nieważna (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 64/12 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl ). W stosunku do postanowienia opiniującego wniosek o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego takiego przepisu brak. Zastrzeżenia Sądu nie budzi konkluzja Kolegium, że postanowienie opiniujące pozbawione jest także pozostałych wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a.