II SA/Po 27/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 7 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpadów I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ), na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w Zakładzie Termicznego Unieszkodliwiania Odpadów należącym do Miejskiego Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżącej), dnia [...] listopada 2018 r., zarządził: odpady o kodach 19 01 07*, 19 01 13*, 19 01 15* przekazywać podmiotom prowadzącym zagospodarowanie odpadów (odzysk lub unieszkodliwianie odpadów), zgodnie z warunkami decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] Organ wyznaczył skarżącej termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu wydanego zarządzenia kontrolnego, organ wskazał, że skarżąca posiada dla Zakładu Termicznego Unieszkodliwiania Odpadów pozwolenie zintegrowane udzielone decyzją Marszałka Województwa [...]. W trakcie kontroli, na podstawie kart przekazania odpadów, stwierdzono, że skarżąca przekazywała panu [...] prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], odpady o kodach: 19 01 07*, 19 01 13*, 19 01 15* od lipca 2017 r. do grudnia 2017 r. (transportowała je firma [...] - obecnie [...].). Organ zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie kontroli w ww. podmiocie, celem ustalenia czy poddano je procesom odzysku lub unieszkodliwienia. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował, że w trakcie kontroli [...] ustalono, że po przyjęciu ww. odpadów od skarżącej niezwłocznie przekazywano je kolejnym odbiorcom tj.: [...] [...] w [...] i [...] tj. nie dokonano ich odzysku lub unieszkodliwienia. Po otrzymaniu ww. pisma organ wystąpił do [...] i [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie kontroli ww. podmiotów celem ustalenia sposobu postępowania z ww. odpadami. W czasie kontroli przeprowadzonej przez Delegaturę WIOŚ w [...] ustalono, że odpady, które zgodnie z kartami przekazania odpadów powinny być przekazywane z [...] do [...], nigdy fizycznie nie trafiały do miejsca magazynowania odpadów [...]. tylko bezpośrednio transportowane były przez [...] do [...]. WIOS w [...] nic mógł nawiązać kontaktu z. firmą [...], która pod adresem rejestrowym nigdy nie prowadziła działalności. W czasie kontroli przeprowadzonej przez WIOS w [...] na podstawie kart przekazania odpadów ustalono, że odpady przekazywane były z [...] do [...]. a następnie do [...], natomiast wcześniejsze ustalenia wskazują, że ww. odpady fizycznie nigdy tam nie trafiały. Przeprowadzone przez organ działania wyjaśniające nie wykazały, że powyższe odpady zostały zagospodarowane tj. poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu. Organ wskazał więc, że zgodnie z zapisami punktu 1.2.2.b) posiadanego pozwolenia zintegrowanego, skarżąca może przekazywać ww. odpady uprawnionym odbiorcom prowadzącym ich dalsze zagospodarowanie w procesach, które nie stwarzają zagrożenia dla zdrowia ludzi lub dla środowiska tj. odzysk lub unieszkodliwianie. Organ, w zawartym w swoim zarządzeniu pouczeniu wskazał, że nie nałożono nim na kontrolowaną jednostkę organizacyjną żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinna realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych. Wydanie zarządzenia pokontrolnego przez organ nie ogranicza uprawnień innych organów ochrony środowiska do wszczęcia innych postępowań przewidzianych prawem. Skierowanie zarządzenia pokontrolnego nie wyklucza zastosowania przez organ innych działań administracyjno-prawnych. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie pokontrolne organu, domagając się jego uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm., dalej: ustawy o odpadach), poprzez jego niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji wadliwe uznanie przez organ, jakoby skarżąca, w sytuacji zgodnego z prawem przekazania odpadów innemu posiadaczowi odpadów, ponosić miała (administracyjną bądź karną) odpowiedzialność za sposób gospodarowania odpadami przez tego posiadacza odpadów, podczas, gdy w świetle art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach przejście odpowiedzialności za prawidłowe gospodarowanie odpadami na kolejnego posiadacza odpadów następuje z chwilą ich przekazania uprawnionemu podmiotowi tj. legitymującemu się wymaganym pozwoleniem, 2) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób umniejszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, przejawiające się wydaniem zaskarżonego zarządzenia pomimo braku ku temu podstaw, tak prawnych jak i faktycznych oraz z pominięciem kluczowych regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie, 3) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na dokonaniu błędnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, będącego następstwem wybiórczej tj. z pominięciem kluczowych dla sprawy dokumentów, analizy istniejącego w sprawie materiału dowodowego, konsekwencją czego było niesłuszne obciążenie skarżącej odpowiedzialnością za gospodarowanie odpadami przez innego posiadacza odpadów - w sprzeczności z normą art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach, 4) art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1471 z późn. zm., dalej: ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska), poprzez błędne uznanie, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym istnieją podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego skierowanego do skarżącej i nałożenia obowiązku poinformowania organu o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń, podczas gdy w przedmiotowej sprawie do naruszeń nie doszło. Skarżąca eksploatuje instalację zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu zintegrowanym oraz w zgodzie z przepisami prawa, 5) art. 211 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.), poprzez jego wadliwą interpretację i w konsekwencji błędne uznanie, że przepis ten, stwarzający właściwemu organowi możliwość nałożenia w pozwoleniu zintegrowanym dodatkowych wymagań związanych z eksploatacją instalacji, stanowić mógłby podstawę do modyfikowania odpowiedzialności adresata pozwolenia, za prowadzenie zgodnego z prawem gospodarowania odpadami przez kolejnego posiadacza odpadów, podczas gdy o zakresie takiej odpowiedzialności i jej przechodzeniu, z mocy prawa, na innego posiadacza odpadów jednoznacznie stanowi art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w sprawie skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie pokontrolne, którym WIOŚ zarządził, że odpady o wymienionych kodach skarżąca ma przekazywać podmiotom prowadzącym zagospodarowanie odpadów (odzysk lub unieszkodliwianie odpadów), zgodnie z warunkami posiadanego pozwolenia zintegrowanego. Badane zarządzenie zostało wydane przez organ w oparciu o art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, zgodnie z którym na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Przysługujące organowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt: II SA/Gd 90/17, LEX nr 2283686). Celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie – w sposób urzędowy – właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany aby usunąć stwierdzone naruszenia. Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, a więc stwierdzonych uchybieniach kontrolowanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt: II SA/Go 207/18, LEX nr 2516953). Nie ulega więc wątpliwości, że wydanie zarządzenia pokontrolnego, jako przejawu władczego działania organu, jest uprawnione wyłączenie w sytuacji stwierdzenia dopuszczenia się przez kontrolowaną jednostkę uchybień. W rozpoznawanej sprawie, WIOŚ podjął szereg działań celem sprawdzenia faktycznego sposobu postępowania z odpadami jakie trafiały do Zakładu Termicznego Unieszkodliwiania Odpadów skarżącej. Mimo szczegółowo przeprowadzonego postępowania przez organ, nie udało się ustalić co ostatecznie stało się z przedmiotowymi odpadami. Organ stwierdził więc, że przeprowadzone działania wyjaśniające nie wykazały, że odpady zostały zagospodarowanie, tj. poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu. Należy więc oczywiście zauważyć, że jest to sytuacja niedopuszczalna z punktu widzenia sformalizowanej procedury postępowania z odpadami. W ocenie jednak Sądu, ustalenia przeprowadzonej kontroli nie dają podstaw do tego, by właśnie skarżącej przypisać odpowiedzialność za zaistniały stan rzeczy. Wydane zarządzenie pokontrolne nie wskazuje, by skarżąca wprost dopuściła się swoim zachowaniem naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Naruszenie prawa przez skarżącą miało natomiast nastąpić poprzez to, że zachowanie skarżącej, w ocenie organu, naruszało treść posiadanego pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z przywołanymi przez organ warunkami pozwolenia, skarżąca może przekazywać odpady o wymienionych kodach uprawnionym odbiorcom prowadzącym ich dalsze zagospodarowanie w procesach, które nie stwarzają zagrożenia dla zdrowia ludzi lub dla środowiska, tj. odzysk lub unieszkodliwianie. Zdaniem organu, skoro w sprawie nie zostało ustalone, by odpady były w sposób wskazany w pozwoleniu zagospodarowane, skarżąca dopuściła się naruszenia warunków pozwolenia. W ocenie Sądu, stanowisko organu jest nieuprawnione i wynika z błędnej wykładni treści obowiązującego skarżącą pozwolenia. W pierwszej kolejności, zwrócić należy uwagę, że postanowienia zawarte w treści wydanego pozwolenia zintegrowanego nie mogą być przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie. W związku jednak z tym, że stanowiły podstawę wydania zarządzenia pokontrolnego, muszą podlegać analizie i wykładni w tym postępowaniu. Na tym tle stwierdzić należy, że wykładnia treści pozwolenia zintegrowanego, pozwalająca przypisać skarżącej odpowiedzialność za postępowanie z odpadami po ich niezakwestionowanym przekazaniu innemu podmiotowi, posiadającemu w tym zakresie zezwolenie, jest niedopuszczalna. W treści powszechnie obowiązujących przepisów, w szczególności w rozdziale 9 ustawy o odpadach, została w sposób szczegółowy uregulowana procedura przekazywania odpadów innym podmiotom i moment przejścia odpowiedzialności za nie. Treść ustawy nie przewiduje możliwości pozbawienia w drodze decyzji administracyjnej danego wytwórcy bądź posiadacza odpadów, możliwości ich dalszego przekazania i wyzbycia się związanej z odpadami odpowiedzialności. Jak również wynika z art. 202 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, w pozwoleniu zintegrowanym określa się warunki wytwarzania i sposoby postępowania z odpadami na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, niezależnie od tego, czy dla instalacji wymagane byłoby uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, postanowienie pozwolenia zintegrowanego, na którym oparł się WIOŚ w rozpoznawanej sprawie, należy rozumieć w sposób zgodny z treścią powszechnie obowiązujących przepisów, a zwłaszcza ustawą o odpadach. Należy więc przyjąć, że pozwolenie zintegrowane nie nakłada na skarżącą bardziej szczegółowych obostrzeń w zakresie gospodarowania odpadami i przekazywania ich innym podmiotom, niż wynika to z treści ustawy o odpadach. Nie ma więc podstaw wymaganie od skarżącej, by przekazywała posiadane odpady wyłącznie podmiotom, które same dokonają ich dalszego zagospodarowania lub by w jakkolwiek sposób odpowiadała za działania i zaniechania tych podmiotów, w sytuacji gdy na podstawie ustawy o odpadach doszło do przeniesienia za nie odpowiedzialności. Nie można w świetle powyższych rozważań przyjąć, że przekazywanie przez skarżącą odpadów kolejnym odbiorcom nieprowadzącym ich odzysku lub unieszkodliwiania było niezgodne z przepisami pozwolenia zintegrowanego i stanowiło naruszenie warunków w nim zawartych. Ustalenia faktyczne poczynione w toku kontroli wskazują bowiem, że skarżąca przekazywała posiadane odpady podmiotowi, który spełniał ku temu formalne warunki. Podmiot ten przejął zatem za nie dalszą odpowiedzialność, zgodnie z treścią art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach. Okoliczność, że na dalszym etapie obrotu doszło do nieprawidłowości nie może w takiej sytuacji obciążać skarżącej. Konstrukcja przepisów ustawy o odpadach, w zakresie przenoszenia za nie odpowiedzialności, wskazuje, że istotnym są w tym zakresie jedynie dwie okoliczności, tj. faktyczne przekazanie odpadów i posiadanie przez odbiorcę stosownych zezwoleń. W przypadku spełnienia łącznie obu warunków, poprzedni posiadacz odpadów uwalnia się od odpowiedzialności za nie. W rozpoznawanej sprawie, organ ustalił, że między skarżącą a podmiotem, który odebrał od niej odpady doszło do ich faktycznego przekazania a także, że podmiot ten posiadał odpowiedzenie zezwolenia. W ocenie sądu zaskarżony akt naruszał więć przepisy art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Organ ponownie rozpoznając sprawę zastosuje się do przedstawionej wyżej wykładni powołanych przepisów i z jej uwzględnieniem przeanalizuje treść pozwolenia zintegrowanego w zestawieniu ze stwierdzonym w przeprowadzonej kontroli stanem rzeczy. Gdyby w wyniku tak przeprowadzonej analizy organ zdecydował się na wydanie zarządzenia pokontrolnego, powinny zostać w nim wskazane konkretne działania, jakie zdaniem organu powinien podjąć kontrolowany. Organ powinien także precyzyjnie określić na czym konkretnie w jego ocenie polega naruszenie postanowień pozwolenia zintegrowanego. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżony akt . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.