II SA/Po 270/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skarg A.K., B.M., S.M., H.K., J.J., H.J., J.M., U.M. oraz I.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 08 stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz skarżącego A.K. kwotę [...] zł ([...] złotych), na rzecz skarżących B.M. i S.M. solidarnie kwotę [...] zł ([...] złotych), na rzecz skarżącej H.K. kwotę [...] zł ([...] złotych), na rzecz skarżących J.J. i H.J. solidarnie kwotę [...] zł ([...] złotych), na rzecz skarżących J.M. i U.M. solidarnie kwotę [...] zł ([...] złotych), na rzecz skarżącej I.P. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. II SA/Po 270/13 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2013 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie (dalej powoływane jako "Kolegium") utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 19 października 2012 r., [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza M. z dnia 16 lutego 2011 r., [...] opiniującego pozytywnie decyzję o udzielenie koncesji P. sp. z o.o. z siedzibą w Koninie (dalej powoływana jako "P.") na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie "P." i "O." położonego na terenie gmin: M. i K. w województwie Wielkopolskim. Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym. Zawiadomieniem z dnia 28 stycznia 2011 r., [...] Minister Środowiska, powołując się na art. 61 § 1 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej "K.p.a."), zawiadomił strony oraz Burmistrza M. o wszczęciu postępowania z wniosku P. w celu udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w obszarze "P." i "O." położonego na terenie gmin: M. i K. w województwie Wielkopolskim. Następnie, wraz z pismem z dnia 1 lutego 2011 r., [...] skierowanym do Burmistrza M. Minister Środowiska, powołując się na art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm. – dalej powoływanej jako P.g.g.) w zw. z art. 106 K.p.a. przesłał do zaopiniowania wniosek P.. Do wniosku załączono projekt decyzji o udzieleniu koncesji. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2011 r., [...] Burmistrz M., działając na podstawie art. 16 ust. 4 P.g.g., zaopiniował pozytywnie decyzję o udzieleniu koncesji P.. Decyzją z dnia 11 maja 2011 r., [...] ([...]) Minister Środowiska udzielił P. koncesji, powołując się przy tym m.in. na art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 pkt 2, art. 22, 23 i art. 85 ust. 2 P.g.g. Decyzją z dnia 27 września 2011 r., [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister Środowiska uchylił koncesję w części dotyczącej 52 otworów wiertniczych. Pismami z dnia 25 czerwca 2012 r. (a także kolejnymi pismami z datowanymi na koniec czerwca 2012 r. – zob. k. 60 i nast. akt administracyjnych) grupa mieszkańców M. i okolic objętych koncesją z dnia 11 maja 2011 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza M. z dnia 16 lutego 2011 r., [...]. Postanowieniem z 19 października 2012 r. Kolegium, m.in. na podstawie art. 156 § 21 pkt 1-7 w zw. z art. 126 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza M. z dnia 16 lutego 2011 r., [...]. Kolegium wskazało, że postanowienie opiniujące nie jest obarczone żadną z wad kwalifikowanych. Odnosząc się zaś do zarzutów organ wyjaśnił, że w sprawach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 K.p.a. Od postanowienia z dnia 19 października 2012 r. wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: K.K., T.B., A.P., M.P., T.P., I.P., M.S., T.S., A.S., K.L., H.S., J.J., H.J., R.J., Z.C., S.B., P.S., S.A., I.P., H.K., M.H., E.L., T.S., A.K., K.R., M.W., J.M., U.M. , P.G., K.K., D.P., A.B., J.A., P.B. i T.K.. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2013 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z dnia 19 października 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W postanowieniu tym Kolegium rozpoznało wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy K.K., T.B., A.P., M.P., T.P., I.P., M.S., T.S., A.S., K.L., H.S., Z.C., S.B., P.S., S.A., I.P., H.K., M.H., E.L., T.S., A.K., K.R., M.W., J.M., U.M., P.G., K.K., D.P., A.B., J.A., P.B. i T.K. Skargi na postanowienie z dnia 8 stycznia 2013 r. skutecznie złożyli A.K., B.M., S.M., H.K., J.J., H.J., J.M., U.M. oraz I.P. (skargi pozostałych osób odrzucono z powodu nie uiszczenia wpisu) wnosząc o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości, stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza M. z dnia 16 lutego 2011 r., [...] oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucili rażące naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 i 7, art. 106 § 2, 4 i 5, art. 10 i art. 28 K.p.a. oraz zasad postępowania administracyjnego; art. 16 ust. 4 P.g.g.; a także art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenia te, zdaniem skarżących, polegały przede wszystkim na niedopatrzeniu się przez Kolegium rażącego naruszenia prawa w całkowitym pominięciu w postępowaniu opiniującym udziału 280 stron, w tym skarżących, którzy nie wiedzieli, że są stronami postępowania opiniującego, gdyż nie otrzymali zawiadomień wymaganych w świetle art. 106 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skarg zwrócono też uwagę, że Kolegium pominęło i nie rozpatrzyło wniosku trzech stron J.J., H.J. i R.J. "o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza M. lub jego uchylenie". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem rozstrzygnięcie Kolegium dotknięte jest istotną wadą uzasadniającą jego wyeliminowanie z obrotu. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku Sąd wskazuje, że wszystkie osoby, które złożyły skutecznie skargi mają miejsca zamieszkania w miejscowościach znajdujących się w obszarze objętym udzieloną przez Minister Środowiska koncesją z dnia 11 maja 2011 r., [...] ([...]). Wynika to z mapy znajdującej się w dokumentacji wniosku P. (znajduje się ona w aktach administracyjnych w teczce obejmującej dokumentację dołączoną do wniosku). Ponadto wyżej wymienione osoby uczestniczyły od początku w postępowaniu koncesyjnym głównym, prowadzonym przez Ministra Środowiska. A.K., B.M., S.M., H.K., J.J., H.J., J.M., U.M. oraz I.P. są zatem legitymowani do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia Sąd wskazuje, że od postanowienia Kolegium z dnia 19 października 2012 r. wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: K.K., T.B., A.P., M.P., T.P., I.P., M.S., T.S., A.S., K.L., H.S., J.J., H.J., R.J., Z.C., S.B., P.S., S.A., I.P., H.K., M.H., E.L., T.S., A.K., K.R., M.W., J.M., M. U., P.G., K.K., D.P., A.B., J.A., P.B. i T.K.. Wnioski wszystkich wymienionych osób złożono w tej samej dacie i zawierają one oryginalną pieczęć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie. Tymczasem w postanowieniu utrzymującym w mocy zaskarżone postanowienie rozpoznano wnioski wymienionych osób za wyjątkiem wniosków J.J., H.J. oraz R.J.. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że dwie pierwsze z wskazanych osób (J.J., H.J.) złożyły skutecznie skargi do sądu administracyjnego i podniosły w nich właśnie zarzut nie rozpoznania ich wniosków. Co prawda, w uzasadnieniu skarg wyjaśnili oni, że Kolegium pominęło i nie rozpatrzyło ich wniosków "o stwierdzenie nieważności postanowienie Burmistrza M. lub jego uchylenie", niemniej jednak – mając na uwadze kontekst sprawy oraz zważając, że skarżący działają bez profesjonalnego pełnomocnika – należy przyjąć, że zarzut bezspornie dotyczył nie rozpoznania wniosków złożonych w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Powyższe oznacza, że Kolegium zakończyło sprawę w trybie odwoławczym (w trybie ponownego rozpatrzenia) nie rozpoznając wszystkich wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozstrzygnięcie takie jest nie do zaakceptowania w świetle art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., który znajduje zastosowanie również do postanowień (art. 126 K.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób zdecydowany podkreśla się, że zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 K.p.a.) jest to, że wniesienie odwołania (zażalenia) od decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nie rozpoznanych pism procesowych (odwołań, zażaleń, wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy), pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące, nie akceptowalne skutki prawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., II OSK 2146/11; z dnia 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2638/12). Z jednej strony wykluczyć należy stan, w którym odwołania (zażalenia, wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy) niektórych stron pozostają nierozpoznane po zakończeniu postępowania. Z drugiej strony, wykluczone jest wydanie ponownych decyzji (postanowień) w celu ich rozpoznania, bowiem nie może istnieć w obrocie wiele decyzji (postanowień) ostatecznych w tej samej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest nawet stanowisko, że decyzja, którą nie rozpoznano wszystkich odwołań jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. Analogiczne stanowisko zaprezentował już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005 r., OSK 1230/04, niepubl. oraz w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r., II OSK 1198/09, Lex 746416. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie rozpoznanie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodzących od wszystkich stron w jednym orzeczeniu – postanowieniu z dnia 8 stycznia 2013 r. [...], kwalifikować należy jako istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) (podobnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach II OSK 2146/11 oraz II OSK 2638/12). Wobec zaistniałego uchybienia formalnego i konieczności powtórzenia postępowania w zakresie prawidłowego rozpatrzenia wszystkich złożonych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia z dnia 19 października 2012 r., [...] Sąd nie mógł przystąpić do merytorycznej kontroli zagadnień będących przedmiotem rozstrzygnięć Kolegium. Mając powyższe na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O jego wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zwrot kosztów przyznano osobno poszczególnym skarżącym (względnie występującym jako małżonkowie), którzy mieli w sprawie odrębne interesy prawne.