II SA/Po 278/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. T. na akt Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie naliczenia kar umownych w postępowaniu kontrolnym postanawia odrzucić skargę. /-/ Tomasz Świstak Skarżąca J. T., wykonująca działalność leczniczą w formie indywidualnej praktyki lekarskiej – [...], wniosła w dniu 3 lutego 2014 r. (data nadania pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na "bezprawne naliczenie kar umownych w związku z postępowaniem kontrolnym nr [...], prowadzonym przez Wielkopolski Wojewódzki Oddział Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu", podnosząc, że jej skarga związana jest z "nieuwzględnieniem (...) uwag wniesionych do wystąpienia pokontrolnego w przedmiotowym postępowaniu", czemu organ dał wyraz w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...]. W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu nie uwzględnił wniesionych przez skarżącą zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego z dnia [...] grudnia 2013 r. (o tym samym znaku sprawy) i podtrzymał obowiązek realizacji zaleceń pokontrolnych oraz obowiązek zapłaty nienależnie pobranych środków finansowych w wysokości [...] zł i obowiązek zapłaty określonych w nim kar umownych w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że "choć sądy administracyjne zwykły odrzucać skargi kierowane w związku z postępowaniami kontrolnymi prowadzonymi przez oddziały NFZ (...), argumentując to cywilnoprawnym charakterem umów zawieranych ze świadczeniodawcami, to jednak (...) te same sądy orzekają w sprawach procedury przyznawania kontraktów (...), a więc zachodzi tu pewien paradoks". Ponadto stwierdziła, że "wątpliwości co do charakteru umów zawieranych przez NFZ ze świadczeniodawcami (...) potwierdza niestosowanie się przez NFZ do zapisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (...)". Zdaniem strony "wprost wypływa stąd wniosek, iż sąd administracyjny jest organem właściwym do rozstrzygania sporów w na linii NFZ – świadczeniodawca". W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu wniósł o jej nieuwzględnienie, podnosząc, że skarżąca nie wyczerpała dyspozycji z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), bowiem nie wniosła środka zaskarżenia w postaci zażalenia na czynności dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu dotyczące realizacji umowy, o którym mowa w art. 160 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), a poza tym nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 161 ust. 2 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepisy art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. określają kognicję sądów administracyjnych, wskazując katalog aktów prawnych i czynności z zakresu administracji publicznej mogących być przedmiotem skargi. Stosownie do treści tych przepisów kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Dodać należy, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest stanowisko Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie rozpatrzenia zastrzeżeń J. T. do wystąpienia pokontrolnego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] wydanego na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dotyczącego postępowania kontrolnego nr [...] w związku z umową nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: [...] i w zakresie: świadczenia [...], w okresie od [...] 2011 r. do [...] 2013 r. Z regulacji zawartej w art. 64 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych może przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorcom. Zakres takiej kontroli został bliżej opisany w ust. 1 powołanego przepisu. Natomiast umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem jest umową cywilnoprawną, do której, zgodnie z art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, w tym przepisy dotyczące niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania. Z przebiegu przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który jest podpisywany przez kontrolera i świadczeniodawcę. Świadczeniodawca może w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli zgłosić na piśmie zastrzeżenia do tego protokołu, które rozpatruje kontroler w terminie 14 dni i w miarę potrzeby podejmuje dodatkowe czynności kontrolne, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń zmienia lub uzupełnia odpowiednią część protokołu kontroli. W razie nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części kontroler niezwłocznie przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia (art. 64 ust. 6 - 6c powołanej ustawy). Podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń ze środków publicznych sporządza wystąpienie pokontrolne zawierające ocenę działalności kontrolowanego świadczeniodawcy i zalecenia pokontrolne w razie stwierdzenia nieprawidłowości. Świadczeniodawca może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zgłosić zastrzeżenia podmiotowi zobowiązanemu do finansowania świadczeń ze środków publicznych. Zastrzeżenia rozpatruje się w terminie 14 dni. W przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń niezwłocznie informuje się o tym świadczeniodawcę. Świadczeniodawca jest obowiązany, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego albo od dnia otrzymania informacji o nieuwzględnieniu zastrzeżeń, do poinformowania podmiotu zobowiązanego do finansowania świadczeń ze środków publicznych o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań (art. 64 ust. 7 - 9 przywołanej ustawy). Z kolei, zgodnie z art. 160 powołanej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, świadczeniodawcy, który zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługuje zażalenie na czynności dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu dotyczące realizacji umowy. Stosownie do art. 161 ust. 1 tej ustawy zażalenie, o którym mowa w art. 160, rozpatruje, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, Prezes Funduszu. Zażalenie, o którym mowa w ust. 1, składa się wraz z uzasadnieniem za pośrednictwem właściwego miejscowo oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 14 dni od dnia dokonania czynności przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 161 ust. 2 powołanej ustawy). Prezes Funduszu, uwzględniając zażalenie w części lub w całości, nakłada na dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w szczególności poprzez uchylenie czynności, której dotyczy zażalenie, i zawiadamia świadczeniodawcę w terminie 7 dni o uwzględnieniu zażalenia (art. 161 ust. 2a powołanej ustawy). W przypadku nieuwzględnienia zażalenia przez Prezesa Funduszu w części lub całości, świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie (art. 161 ust. 3 powołanej ustawy). Zażalenie na ponowne rozpatrzenie wniosku nie przysługuje (art. 161 ust. 3c powołanej ustawy). Oceniając charakter prawny zaskarżonego rozstrzygnięcia dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia przez pryzmat prawnych form działania organów administracji podlegających kontroli sądów administracyjnych, stwierdzić przede wszystkim należy, że z powołanych przepisów, regulujących zakres kontroli udzielania świadczeń świadczeniobiorcom oraz uprawnienia i obowiązki kontrolujących i kontrolowanych oraz sposób zaskarżania czynności wynika, iż zaskarżone w niniejszej sprawie czynności związane z wystąpieniem pokontrolnym i rozpatrzeniem zastrzeżeń świadczeniodawcy nie mieszczą się w żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Co więcej, należy wyjaśnić, że dyrektor oddziału wojewódzkiego jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Z kolei Narodowy Fundusz Zdrowia, stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną. Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Dopiero na podstawie konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Pogląd taki został wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt II GSK 394/08 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl i przywołany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 1012/09 (dostępnym jw.). Co za tym idzie rozstrzygnięcia wydane w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu lub przez Prezesa Funduszu) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Tak jest np. w art. 154 ust. 8 powołanej ustawy, gdzie wskazano wprost, że od decyzji Prezesa Funduszu, o której mowa w ust. 6, tj. decyzji dotyczącej rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takiej regulacji natomiast brak w art. 64 i art. 161 tej ustawy. Stanowisko dotyczące rozpatrzenia zastrzeżeń świadczeniodawcy do wystąpienia pokontrolnego, o którym mowa w art. 64 ust. 8 powołanej ustawy nie stanowi decyzji administracyjnej ani też postanowienia, skoro brak przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia. Działania takiego nie można również zaliczyć do kategorii innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że przez akty lub inną czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne. Nadto, aby akty lub czynności podlegały kontroli sądów administracyjnych, muszą zostać spełnione następujące warunki: nie mogą mieć one charakteru decyzji czy postanowienia, winny mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1501/12, LEX nr 1332325, dostępne jw.). Oznacza to, że wskazany akt może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Nałożenie ich musi przy tym wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę. Ponadto, istotą tych obowiązków w sferze prawa publicznego jest możliwość wyegzekwowania ich wykonania w drodze egzekucji administracyjnej (por. wyżej przywołane postanowienie z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 470/07 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 1208/11, dostępne jw.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, iż objęty niniejszą skargą akt (czynność) Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w przedmiocie zastrzeżeń świadczeniodawcy nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotu, albowiem nie przyznaje określonych uprawnień lub nie nakłada obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz weryfikuje postępowanie kontrolne dotyczące realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto odnosi się ono do stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym, którego stroną jest Narodowy Fundusz Zdrowia (realizacja umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), nie ma więc ono charakteru publicznoprawnego. Jak to już wyżej wskazano, kontrola przeprowadzona na podstawie art. 64 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, dotyczyła realizacji umowy cywilnoprawnej zawartej między skarżącą a Narodowym Funduszem Zdrowia. Ustalenia kontroli oraz zawarte w wystąpieniu pokontrolnym zalecenia zawierały uwagi dotyczące sposobu realizacji umowy zawartej między oddziałem Funduszu a świadczeniodawcą. Zawarte w tych zaleceniach wezwanie do zwrotu określonej kwoty z tytułu nienależnie przekazanych środków finansowych (uzasadnionych zdaniem organu kontrolującego ze względu na nieprawidłowe wykazanie rozliczenia wykonanych świadczeń) oraz nałożenie kar umownych wynika z zapisów umowy cywilnoprawnej zawartej z wyżej wymienionymi podmiotami, nie nakładają więc na świadczeniodawcę obowiązków wynikających bezpośrednio z mocy prawa, lecz z tejże umowy cywilnoprawnej. Brak zatem podstaw do zakwalifikowania wystąpienia pokontrolnego (zaleceń pokontrolnych), jak i stanowiska w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do takiego wystąpienia, do innych aktów przewidzianych w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. Dalej, stwierdzić należy, że niezaskarżalne do sądu administracyjnego byłoby również rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu, nawet gdyby skarżąca skorzystała ze środków zaskarżenia, o których mowa w art. 160 i art. 161 powołanej ustawy. Należy w tym miejscu również zwrócić uwagę na wcześniej przywołane uregulowanie zawarte w art. 161 ust. 3c tej ustawy, z którego wynika, że zażalenie na ponowne rozpatrzenie wniosku nie przysługuje. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 1012/09 (orzeczenie dostępne jw.), z powyższego można wysnuć wniosek, że ustawodawca celowo wyłączył spod kontroli sądu administracyjnego rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu. Skoro bowiem wyraźnie stwierdzono o braku możliwości złożenia zażalenia, to znaczy, że wzięto również pod uwagę możliwość kwestionowania takich rozstrzygnięć. Nie została jednak zawarta w tym przepisie analogiczna, jak w art. 154 ust. 8 powołanej ustawy regulacja umożliwiająca złożenie skargi do sądu administracyjnego. Z wykładni systemowej wynika zatem, że skoro racjonalny prawodawca nie przewidział w art. 161 tej ustawy możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, to rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu, podjęte w powyższym trybie, nie należą do właściwości tego sądu. Reasumując stwierdzić należy, że rozpoznawana sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, wobec czego brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia skargi, która podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli, z innych aniżeli wymienione w pkt 1-5 przyczyn, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Nawet bowiem gdyby uznać, że sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, a strona ma legitymację skargową w niniejszej sprawie, to wobec niewyczerpania przez skarżącą środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi – na co zwrócił uwagę skarżony organ – skarga podlegać musiałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wobec niezachowania wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Skarżąca niewątpliwie nie wniosła w trybie art. 160 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych do Prezesa Funduszu zażalenia na czynności dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu dotyczące realizacji umowy – w tym wypadku zażalenia na stanowisko z dnia [...] grudnia 2013 r. w zakresie rozpatrzenia zastrzeżeń skarżącej do wystąpienia pokontrolnego z dnia [...] grudnia 2013 r. W konsekwencji nie skorzystała również ze środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie przysługującego w przypadku nieuwzględnienia zażalenia przez Prezesa Funduszu (art. 161 ust. 3 powołanej ustawy). W takiej sytuacji, wniesienie skargi do sądu administracyjnego bez uprzedniego wykorzystania środków zaskarżenia przysługujących na podstawie przepisów powołanej ustawy w stosunku do aktu (pisma) Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. niewątpliwie wskazywało na brak spełnienia warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1710/12, dostępne jw.). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz § 3 p.p.s.a., uznając skargę w niniejszej sprawie za niedopuszczalną, orzekł jak w sentencji. /-/ Tomasz Świstak