II SA/Po 28/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; postanawia odrzucić skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak Gmina Ś. w dniu (...) grudnia 2015 r. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO lub Kolegium), nr (...) z dnia (...) listopada 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzji SKO z dnia (...) września 2015 r., nr (...), w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś. z (...) grudnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy norek na działce o nr geod. (...) położonej w Ż., gm. Ś. wydanej na rzecz P. A. Skargę w imieniu Gminy wniosła Burmistrz Ś., podając, iż działa na podstawie art. 50, art. 53 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Żądając uchylenia wydanych w sprawie decyzji Gmina zarzuciła Kolegium: (1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.aw związku z art. 33 i w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko, poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy, nie doszło do istotnego naruszenia prawa; (2) naruszenie art. 156 §2 k.p.a. w z w. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, pomimo tego, że z okoliczności sprawy wynika, że decyzja Burmistrza Ś. z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) wywołała nieodwracalne skutki prawne i faktyczne; (3) naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 31 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. polegającego na przyznaniu przymiotu strony Stowarzyszeniu "A" z siedzibą w P. Jednocześnie skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości z uwagi na to, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków zarówno dla skarżącej, jak i strony na rzecz której wydano decyzję Burmistrza Ś. z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...). Wskazano, iż decyzja SKO z dnia (...) listopada 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia (...) września 2015 r. w sposób bezpośredni oddziaływać będą na sytuację Gminy Ś., zwłaszcza w kwestii odpowiedzialności odszkodowawczej. Tym samym Gminie Ś., jako podmiotowi, którego interes prawny zostanie w bezpośredni sposób dotknięty skutkami stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś. z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...), przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu i uprawnienie do wniesienia skargi. Następstwa stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś. z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) będą bowiem bezpośrednio oddziaływać na sytuację Gminy Ś. w zakresie odpowiedzialności majątkowej, ponieważ realizacja inwestycji jest praktycznie na ukończeniu i konieczność jej wstrzymania lub nawet rezygnacji z dalszego jej prowadzenia, spowoduje powstanie szkody po stronie inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako wniesionej przez nieuprawniony podmiot. Odwołując się do uchwały NSA z 9.10.2000 r. sygn. akt OSK 14/2000 (ONSA 2001, nr 1 poz. 17) Kolegium podniosło, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję administracyjną, jeżeli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; W rozpoznawanej sprawie istotnym jest, że postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżoną decyzję, dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś. oraz to, że skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina Śmigiel reprezentowana przez Burmistrza. Skarga na decyzję organu nadzoru została zatem wniesiona przez gminę, której organ wydał decyzję administracyjną, skontrolowaną następnie przez ten organ nadzoru. Burmistrz jest bowiem organem wykonawczym gminy (art. 11 a i art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2015 poz. 1515 ) i jednocześnie - na mocy art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235) posiadał kompetencje do wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa stanowisko, iż wyznaczenie przez ustawę organowi jednostki samorządu terytorialnego roli organu administracji publicznej, wydającego decyzję administracyjną w indywidualnej sprawie, powoduje, że ta jednostka samorządu terytorialnego nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzja ta została wydana, jak też nie jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego, wydaną po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji. Stanowisko to podzielił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt K 32/08. Również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (publ. ONSA nr 4 z 2003 r. poz. 115) uznał, że "powierzenie (...) organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium." Jak wynika z powołanego wyroku TK, taka wykładnia przepisów nie została uznana za sprzeczną z Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny badając bowiem zgodność z art. 165 Konstytucji RP art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, orzekł, że jest on zgodny z powołanym przepisem. Przesądza to, w ocenie składu orzekającego, że wykładnię przyjętą w powołanej uchwale z 19 maja 2003 r. należy podzielić. Powyższe stanowisko odnosi się nie tylko do postępowania zwykłego, ale także do postępowań nadzwyczajnych, w tym do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Tak też przyjęto, w odniesieniu do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, w uchwale NSA z 5 października 2000, OPK 14/00 (pobl. ONSA nr 1 z 2001 r., poz. 17), w której stwierdzono, że "gmina nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną samorządowego kolegium odwoławczego o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją wymienionych przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, stanowiących podstawę prawną tej decyzji." Należy więc przyjąć, że co do zasady Gmina Ś. nie była legitymowana do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) listopada 2015 r., gdyż decyzja ta została wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ tej gminy. Sąd miał nadto na uwadze, że TK w powołanym wyroku wskazał także na to, że art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawia sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie TK "luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych". Takie zapatrywanie znalazło również wyraz w postanowieniu NSA z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2071/13 (dostępnym na stronach internetowych NSA w CBOSA), którym przedstawiono składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzję o odszkodowaniu, należnym od powiatu – jako samorządowej osoby prawnej – wydał w pierwszej instancji starosta, będący - na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przewodniczącym zarządu powiatu i reprezentujący powiat na zewnątrz lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w toku którego następuje kontrola takiej decyzji, powiat ten może występować w charakterze strony?". Mając to na uwadze Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę rozważał, czy w badanym przypadku nie występują okoliczności uzasadniające przyznanie Gminie Ś. ochrony przed sądem administracyjnym. W opinii Sądu w skardze nie wskazano okoliczności, które przemawiały by za przyznaniem Gminie takiej ochrony prawnej. Ze skargi wynika, że strona skarżąca obawia się ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej w sytuacji, gdyby w skutek następczego wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich decyzji wydanych na potrzeby inwestycji, co może wiązać się z odpowiedzialnością majątkową Gminy. Podkreślenia wymaga, że w uchwale z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwale z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) NSA uznał, że jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w przepisie art. 29 k.p.a. wskazuje się, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Pojęcie "interesu prawnego" w rozumieniu ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa materialnego, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada, zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 grudnia 1998 r., II SA 1355/98 (nie publ.), z dnia 5.października 1998 r., II SA 1104/98 (nie publ.), z dnia 19.stycznia 1995 r., I SA 1326/93 (Glosa 1996/1/5) i z dnia 13.grudnia 1992r., I SA 1725/93 (Glosa 1997/4/13). Ponadto, stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Kto jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego określa art. 32 p.p.s.a. stanowiąc, że jest nim skarżący oraz organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepis art. 33 § 1 p.p.s.a. określa status uczestników postępowania, którymi są osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, lecz nie wnoszące skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego. W związku z tym zasadnicze znaczenie przy badaniu legitymacji procesowej ma posiadanie przez podmiot "interesu prawnego". Opierając się na wykładni systemowej należy przyjąć tezę, zgodnie z którą pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. Przyjąć zatem można, że przysługiwanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym determinuje przymiot strony tego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Reasumując, uznać należało, że Gmina Ś. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji, na postawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono o odrzuceniu skargi, jako niedopuszczalnej. Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przykład spraw, w których odrzuca się skargę z powodu braku legitymacji skargowej skarżącego, podaje się wniesienie skargi przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji (por. w uchwale NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, opublikowanej w ONSAiWSA nr 4 z 2005 r., poz. 62). Wobec odrzucenia skargi Sąd nie mógł przystąpić do rozpatrzenia wniosku Gminy o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. D. Rzyminiak-Owczarczak