II SA/Po 286/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu E. E. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...](słownie: [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 17 lutego 2025 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ"), po rozpoznaniu odwołania spółki E. E. , uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 29 lipca 2024r. sygn. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujące ustalenia faktyczne sprawy. Wnioskiem z dnia 7 listopada 2023r. spółka E. E. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z drogą wewnętrzną, na terenie działki o nr ewid. [...], obręb Ł.. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia 9 lipca 2024r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia. Odwołanie od tej decyzji złożył wnioskodawca, zarzucając organowi I instancji, iż błędnie odczytał, że nie można ustalić warunków zabudowy z uwagi na brak kontynuacji linii zabudowy. Wydając wskazaną na wstępie decyzję SKO, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazało, iż jeżeli wnioskodawca został zapoznany z aktami sprawy, z których jasno wynikało, że sporządzony został projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego zamierzenia i projekt ten został poddany zaopiniowaniu i przeszedł tę procedurę to trudno uznać za zasadne zmianę "zapatrywania się" organu wykonawczego gminy bez szczegółowego wyjaśnienia tego w uzasadnieniu decyzji odmownej. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne i tego organ I instancji nie może zignorować. Takie uprawnienia muszą posiadać osoby sporządzające projekty decyzji i analizy urbanistyczne. Kolegium wskazało, iż analizując nawet mapy użyte do analizy urbanistycznej trudno nie zauważyć realizowanej lub i zrealizowanej zabudowy, w takich samych odległościach od nowoprojektowanych dróg. Organ I instancji winien jeszcze raz przeanalizować rzeczywiście zastany ład przestrzenny w obszarze analizowanym i w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia. Organ II instancji wskazał, iż w tej sprawie, w zasięgu prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego jest zlokalizowana zabudowa o takim charakterze, o takiej intensywności, na takim obszarze o takim kształcie, która pozwalałaby na ustalenie warunków zabudowy, zgodnie ze złożonym wnioskiem. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie w okolicznościach sprawy z uwagi na możliwość wydania orzeczenia co do meritum. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca podniosła, iż w piśmie z 2 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej argumentował za wydaniem orzeczenia merytorycznego. Taki wniosek został wprost sformułowany i choć, rzecz jasna, nie jest on wiążący dla organu, to w decyzji nie wyjaśniono, dlaczego nie można mu uczynić zadość. Decyzja kasatoryjna może zapaść tylko w ściśle określonych okolicznościach, gdy tymczasem orzeczenie reformatoryjne powinno być zasadą. Skarżąca wskazała, iż problem odległości od linii rozgraniczającej w obecnej drodze jest zatem tyle sztuczny, co po prostu nieistniejący. W ocenie Skarżącej nie ma w niniejszej sprawie konieczności przeprowadzania ponownie postępowania wyjaśniającego w całości. W aktach znajduje się pierwotna analiza urbanistyczna organu I instancji dotycząca niniejszej inwestycji, która ponadto sama w sobie jest dowodem umożliwiającym wydanie decyzji reformatoryjnej. Ponadto Skarżąca podkreśliła, iż w niniejszej sprawie "pozytywna" analiza urbanistyczna została już sporządzona. Wystarczyło dokonać jej analizy i zestawić ją z argumentami strony, przepisami, a następnie stwierdzić, która analiza - pozytywna czy negatywna - jest właściwa. Kolegium bez żadnych przeszkód mogło wydać decyzję o warunkach zabudowy opartą na pierwotnej analizie urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy. Zwracanie sprawy do organu I instancji, który ewidentnie dąży do odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest właściwe i nie jest uzasadnione żadnymi względami, ani nie znajduje oparcia w przepisach k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935,) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. dodany art. 64e oraz 151a § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 – dalej: "P.p.s.a."). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w ww. zakresie, tj. według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowany przepis stanowi odstępstwo od statuowanej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy, wybierając to odstępstwo, nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w danej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, publ. w bazie, dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Jak z powyższego wynika, dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji i wskazując na wadliwości decyzji nie wykazało jednak, iż w tej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, iż analiza urbanistyczna jest podstawowym elementem materiału dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślić należy, że wyniki analizy stanowią podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Wydanie decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zakwestionował prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej, a wręcz przeciwnie wskazał, iż "w zasięgu prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego jest zlokalizowana zabudowa o takim charakterze, o takiej intensywności, na takim obszarze o takim kształcie, która pozwalałaby na ustalenie warunków zabudowy, zgodnie ze złożonym wnioskiem." Ponadto organ wskazał, iż organ powinien jeszcze raz przeanalizować rzeczywiście zastany ład przestrzenny w obszarze analizowanym. Tym samym z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy nie zakwestionował prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej ale wyłącznie wnioski na jej podstawie wyciągnięte. Zatem organ nie nakazał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego a wyłącznie jego ponowna analizę. Wobec powyższego podkreślić należy, że zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza ewentualnej możliwości uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Warto w tym miejscu wskazać, iż podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy była kwestia braku spełnienia przesłanki kontynuacji linii zabudowy. Organ odwoławczy w tym zakresie wskazał, iż "analizując nawet mapy użyte do analizy urbanistycznej to trudno nie zauważyć realizowanej lub i zrealizowanej zabudowy, w takich samych odległościach od nowoprojektowanych dróg". Całościowa analiza uzasadnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzi do wniosku, iż podstawą wydania decyzji kasatoryjnej nie była konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w jakiejkolwiek części a wyłącznie konieczność ponownej jej oceny z uwzględnieniem uwag Kolegium. Tym samym uznać należy, iż wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. (pkt I wyroku). Skoro organ uznaje, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, to nie może uchylać się od decyzji merytorycznej. Przy czym Sąd wskazuje, iż z uwagi na charakter wniesionego środka zaskarżenia nie dokonywał oceny, a tym samym nie przesądza, iż faktycznie spełnione zostały przesłanki do pozytywnego załatwienia wniosku. Powyższe wychodziłoby poza zakres sprzeciwu. Ponadto wskazać należy, iż samo naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. tj. brak wyjaśnienia pomimo pozytywnego projektu decyzji wydania decyzji negatywnej, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Tylko w sytuacji gdy postępowania wyjaśniające wymaga ponownego przeprowadzenia w całości lub uzupełnienia w znacznej części tj. poza zakresem przewidzianym w art. 136 k.p.a., daje uprawnienie organowi odwoławczemu do wydania decyzji kasatoryjnej. W niniejszej sprawie, co wskazano już wyżej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło jakie to okoliczności sprawy w wymagały wyjaśnienia, a bez których organ odwoławczy nie ma możliwości rozpoznania sprawy co do istoty, a wręcz przeciwnie uzasadnienie organu odwoławczego wskazuje na fakt spełnienia wszystkich przesłanek. Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na uwadze niniejsze stanowisko winien rozpoznać sprawę merytorycznie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez Skarżącą wpisu od sprzeciwu ([...] zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika wnoszącego sprzeciw, będącego adwokatem ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), a także wysokość opłaty skarbowej ([...] zł).