II SA/Po 2879/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus ( spr ) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska As.sąd. Lilianna Drewniak-Żaba Protokolant ref. Tatiana Gajdzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2004 r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego ; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w K. nr [...] z dnia [...] /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ E.Makosz-Frymus /-/ A.Łasakrzewska Dyrektor Publicznego Przedszkola nr [...] w K. aktem nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela z dnia [...] czerwca 2001 r. , na podstawie art.9 lit."b" ust.4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela ( Dz. U. z 1997 r. nr 56, poz.357 ze zm. ) w związku z art.7 ust.3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 19, poz.239 ), nadał A.. stopień nauczyciela kontraktowego stwierdzając, że posiada ona kwalifikacje - studium wychowania przedszkolnego i może być zatrudniona we wszystkich przedszkolach z wyłączeniem przedszkoli specjalnych. W akcie tym podano, że został on podjęty na podstawie dyplomu ukończenia Studium Wychowania Przedszkolnego i zatrudnienia w dniu [...] kwietnia 2000 r. w Publicznym Przedszkolu nr [...] w K. na podstawie umowy o pracę. A.L. w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2001 r. zakwestionowała powyższą decyzję podnosząc, że narusza ona nabyte przez nią z mocy prawa, w określonych poprzednimi ustawami terminach, uprawnienia nauczyciela mianowanego. W związku z tym A.L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nadanie jej stopnia nauczyciela mianowanego. Burmistrz Miasta i Gminy w K. decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...], na podstawie art.9 b ust.7 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, w związku z art.138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z art.10 Karty Nauczyciela do mianowania niezbędny był nieprzerwany, przypadający bezpośrednio przed mianowaniem dwuletni okres pracy pedagogicznej wykonywany w pełnym wymiarze zajęć i oceniony pozytywnie. Jeżeli w okresie 3 lat nieprzerwanej pracy w szkole, począwszy od dnia zatrudnienia, nie dopełniono obowiązku oceny pracy nauczyciela, a spełniał on pozostałe warunki, następowało mianowanie z mocy prawa. Ustawą z dnia 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela ( Dz. U. nr 87, poz.396 ze zm. ) zmieniono treść art.10 i z dniem 7 sierpnia 1996 r. przestało być możliwe nabycie przez nauczyciela mianowanie z mocy prawa. Art.10 Karty Nauczyciela wymaga do uzyskania mianowania trzyletniej nieprzerwanej pracy z jednoczesnymi dwiema ocenami co najmniej wyróżniającymi, albo czteroletni okres pracy z jedną oceną dobrą uzyskaną na koniec czwartego roku. A.L. nie posiadała oceny pracy i w związku z tym z dniem [...] kwietnia 2000 r., na mocy art.7 ust.3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 19, poz.235 ), stała się z mocy prawa nauczycielem kontraktowym. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.L. zarzuciła, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. została wydana z naruszeniem prawa poprzez nieuwzględnienie mianowania nabytego przez skarżącą z mocy prawa. W związku z tym A.L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nadanie jej stopnia nauczyciela mianowanego. Zdaniem skarżącej, zgodnie z poprzednio obowiązującym stanem prawnym, tj. art.10 ust.2 pkt 7 Karty Nauczyciela, w brzmieniu nadanym mu art.97 pkt 9 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. ( Dz. U. nr 95, poz.425 ) , nabyła z mocy prawa status nauczyciela mianowanego z dniem [...] września 1979 r. lub z dniem [...] września 1989 r. , tj. trzy lata po rozpoczęciu pracy w przedszkolu, a także z dniem [...] października 1991 r. W ocenie skarżącej, brak dopełnienia przez jej poprzednich pracodawców wydania określonych dokumentów ( aktu mianowania ) nie może oznaczać utraty uprawnień uzyskanych z mocy prawa. W związku z tym organ prowadzący szkołę był zobowiązany do realizacji art.7 pkt 9 ustawy z dnia [...] lutego 2000 r. ( Dz. U. nr 19, poz.239 ) tj. wydania aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, a nie nauczyciela kontraktowego. Skarżąca podała, że w sprawie prawidłowego określenia jej statusu zawodowego wniosła pozew do Sądu Pracy w N., ale Sąd uznał swą niewłaściwość i skierował sprawę do rozpatrzenia na drodze administracyjnej. Dodała też skarżąca, że w podobnej sytuacji są wszystkie nauczycielki zatrudnione do [...] sierpnia 2000 r. w Przedszkolu nr [...] w K. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wskazał, że niedopełnienie obowiązku mianowania ze strony dyrektora przedszkola pozbawiło skarżącą mianowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Dnia [...] października 2000 r. ( prezentata Sądu Rejonowego w N.) D.S., T.P., J.O., A.L. i I.L. wytoczyły przed Sądem Rejonowym - Sądem Pracy w N. powództwo przeciwko "Dyrektorowi Przedszkola nr [...] w K." o wydanie aktów mianowania określających "w myśl znowelizowanej Karty Nauczyciela ( Dz. U. 19/00/239 )" stopień kwalifikacji zawodowych Powódek. W uzasadnieniu Powódki wskazały w szczególności, że Dyrektor Przedszkola nie dopełnił obowiązku wydania Powódkom aktów mianowania, co spowodowało obniżenie stopnia ich kwalifikacji zawodowych. Dyrektor Przedszkola winien był wydać Powódkom akty mianowania, co najmniej przed 1996 r. , bowiem już wówczas nabyły One uprawnienia do wydania aktów mianowania, choćby z mocy prawa. Prezentując żądanie pozwu Powódki domagały się nakazania Pozwanemu wydania aktów mianowania ; powódki nabyły mianowanie z mocy prawa : D.S. dnia [...].IX.1984 r., T.P. dnia [...].V.1990 r. , J.O. dnia [...].IX.1984 r., A.L. dnia [...].IX.1989 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2000 r. - sygn. [...] Sąd Rejonowy - Sąd Pracy w N. uznał się niewłaściwym rzeczowo i sprawę przekazał Burmistrzowi Miasta i Gminy w K. jako organowi rzeczowo właściwemu do jej rozpoznania w trybie postępowania administracyjnego w pierwszej instancji ( art.8b [ winno być 9b ] ust.4 pkt 2 KN w zw. z art.464 § 1 kpc ). W uzasadnieniu Sąd Pracy podniósł w szczególności, że zgodnie z art.9b ust.4 KN w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 18.II.2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. 19/00/239 - dale u.zm. KN ) , nadanie stopnia awansu zawodowego nauczycieli następuje w drodze decyzji administracyjnej. Po nowelizacji Karty Nauczyciela wyłączona została właściwość rzeczowa sądów pracy do orzekania w sprawach awansu zawodowego nauczycieli. Przed nowelizacją KN, akt mianowania na stanowisko nauczyciela nie był uznawany za decyzję administracyjną w rozumieniu kpa i możliwe było występowanie przez nauczycieli do sądów pracy z powództwem o ustalenie mianowania ; w aktualnym stanie prawnym taka możliwość jest wyłączona. Postanowienie to uprawomocniło się wobec nie wywiedzenia nań zażalenia. W aktach sprawy administracyjnej brak jakichkolwiek informacji o wyniku postępowania przeprowadzonego w wyniku przekazania owym postanowieniem Sądu Pracy Burmistrzowi Miasta i Gminy w K. sprawy A.L. Już z tych względów zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Przedszkola z dnia [...] czerwca 2001 r. winna ulec uchyleniu ( art.145 § 1 pkt 1 lit."c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270 ) w zw. z art.97 § 1 przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. Nr 153, poz.1271 ). Zakres kognicji organów administracji publicznej wyznacza norma prawa materialnego wskazująca, które z faktów są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wskazał w szczątkowym uzasadnieniu decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ; nie wyjaśnił także podstawy prawnej decyzji, czym naruszył art.107 § 1 i 3 kpa. W szczególności Dyrektor Przedszkola nie odniósł się do zgromadzonych w aktach osobowych skarżącej dowodów ( świadectw pracy, umowy o pracę, karty oceny pracy nauczyciela z dnia [...].VI.1991 r. ) i nie rozważył wynikających z nich faktów w oparciu o art.96 ust.2 bądź ust.3 Karty Nauczyciela. Organ II instancji rozważał fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jedynie na podstawie art.7 ust.3 u.zm. KN, błędnie pomijając badanie przesłanek z art.7 ust.1 u.zm. KN ; w uzasadnieniu prawnym zdawkowo powołał "art.10 ustawy Karty Nauczyciela", nie dostrzegając, że ów przepis w pierwotnym brzmieniu składał się z 5 ustępów, zawierających normy prawne o różnych dyspozycjach. W uzasadnieniu Burmistrz przytoczył dalsze zmiany stanu prawnego, nie rozważając jednak, w jaki sposób zmiany te wpływały na rozstrzygnięcie sprawy. Mimo, że w doktrynie trafnie wskazuje się, że obowiązki organu w postępowaniu administracyjnym są analogiczne jak sądu cywilnego ; organ musi - podobnie jak sąd - zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego i uzasadnić jasno i należycie swe zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione ( Z.Janowicz "Kpa-komentarz" W.Pr.PWN 1999 s.297 ), organ odwoławczy nie zaprezentował w uzasadnieniu ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ; w całości pominął ocenę zebranych dowodów i nie przedstawił aktu subsumcji, czym naruszył art.107 § 1 i 3 kpa w stopniu, w którym miało to istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie. Na przyczyny takiego stanu rzeczy zdaje się wskazywać organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, błędnie przyjmujący, że "niedopełnienie obowiązku mianowania ze strony dyrektora przedszkola pozbawiło stronę mianowania". W istocie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie wskazuje się, że uzyskanie przez nauczyciela mianowania z mocy prawa oznaczało, że jego stosunek pracy - po spełnieniu warunków przewidzianych w art.10 ust.2 pkt 7 KN ( Dz. U. 3/82/19 ze zm. ) - przekształca się w stosunek pracy z mianowania ( uchwała 7 Sędziów SN z 27.05.1993 r. - I PZP 14/93 - OSNC 11/93/189 z aprobującą - mimo pewnych zastrzeżeń teoretycznych - glosą B.Wagner - OSP 6/94/119 ). Uzyskanie mianowania - niezależnie od tego, czy nastąpiło z mocy prawa, czy przez akt nominacyjny - zawsze sprawiało, że nauczyciel stawał się nauczyciele mianowanym. Żadna norma prawna nie powoduje zróżnicowania statusu prawnego nauczyciela mianowanego - bez względu na to, czy uzyskał on mianowanie z mocy aktu nominacyjnego wydanego przez dyrektora szkoły ( przedszkola ; art.11 KN ), czy z mocy prawa ( art.10 ust.2 pkt 7 zd.2 KN w pierwotnym brzmieniu ). Nawiązanie stosunku pracy było skutkiem mianowania niezależnie od sposobu jego uzyskania ( art.13 KN ). W orzecznictwie SN i w doktrynie trafnie wskazuje się , że akt mianowania ( art.13 KN ) nie mógł rozstrzygać o dniu uzyskania mianowania z mocy prawa, miał on bowiem jedynie charakter deklaratoryjny. O uzyskaniu mianowania z mocy prawa decydowało jedynie spełnienie przesłanek obiektywnych - w tym sam upływ terminu trzech lat rodził skutek materialnoprawny. Wydanie pisma potwierdzającego fakt uzyskania przez nauczyciela mianowania z mocy prawa oceniane było w owym orzecznictwie i w poglądach doktryny, jako celowe i należące do obowiązków dyrektora szkoły ( przedszkola ) - a to na podstawie art.29 § 3 kp. Pisemne potwierdzenie owego zdarzenia prawnego, nie było decyzją ani zaświadczeniem w rozumieniu kpa. Niedopełnienie obowiązku wydanie owego pisma przez dyrektora szkoły ( przedszkola ) nie pozbawiło zatem strony mianowania ( jak to błędnie przyjął Burmistrz ), ani też możliwości wykazywania zajścia tego zdarzenia prawnego ex lege przy pomocy wszelkich środków dowodowych, nie będących sprzecznymi z prawem ( art.75 § 1 kpa ). Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18.II.2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. 19/00/239 ), utrwalił się pogląd, że odmowa wydania takiego pisma przez dyrektora szkoły winna być oceniana w płaszczyźnie naruszania przezeń obowiązku wynikającego ze stosunku pracy. W tej sytuacji nauczycielowi przysługiwało roszczenie o nakazanie szkole ( nie zaś dyrektorowi ) wydania nauczycielowi pisemnego potwierdzenia, że uzyskał on mianowanie z mocy prawa na podstawie art.10 ust.2 pkt 7 KN ; roszczenie to podlegało rozpoznaniu przez sądy pracy ( art.98 ust.2 KN w brzmieniu pierwotnym ; uchwała SN z 25.VI.1993 r. - I PZP 26/93 - OSNC 1/94/12 ). W ówczesnym stanie prawnym takowe roszczenie mogło być realizowane wyłącznie przed sądem pracy, jako że było sporem ze stosunku pracy ( verba legis - art.98 ust.2 KN w brzmieniu pierwotnym ; art.91 c ust.2 KN w obecnym brzmieniu ). W orzecznictwie Sądu Najwyższego trafnie wskazywano, że w takiej sytuacji z reguły nieskutecznym było wytaczanie powództwa o ustalenie istnienia stosunku prawnego lub jego treści ( art.189 kpc ), bowiem powód mógł dochodzić świadczenia w wyniku naruszenia jego praw. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18.II.2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. 19/00/239 ) , pojawiło się postępowania odrębne, realizowane w trybie kodeksu postępowania administracyjnego - o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że kwestia nadania stopnia awansu zawodowego nie jest sprawą ze stosunku pracy, aczkolwiek z tym stosunkiem jest związana i może wywoływać dlań pewne następstwa ( wyrok NSA z 9.V.2001 - II SA 363/01 ). Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanego w wyroku z dnia 26.VI.2001 - II SA/Łd 16/01 - Pr.Pracy 4/02/39, że sąd administracyjny nie może rozstrzygnąć sporu dotyczącego rodzaju stosunku pracy, będącego podstawą zatrudnienia nauczyciela ( w stanie faktycznym, w którym skarżący domagał się w istocie "ustalenia , że już wcześniej, przed 6.IV.2000 r., spełniał warunku do nawiązania stosunku pracy na podstawie mianowania". ) .Skoro bowiem ustawodawca nakazał badać przesłanki z art.7 ust.1 bądź 3 u zm. KN, to jedynie w sferze ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy w dniu wejścia w życie owej ustawy nauczyciel był zatrudniony na podstawie mianowania, czy tylko na podstawie umowy o pracę. Organ administracji publicznej ( in casu dyrektor przedszkola ) winien był na podstawie wszelkich dowodów nie będących sprzecznymi z prawem ( art.75 § 1 kpa ) ustalić, czy Skarżąca nie była w dniu [...] kwietnia 2000 r. zatrudniona na podstawie mianowania. W tym celu - skoro dyrektor przedszkola uprzednio nie wydał pisma , potwierdzającego jedynie deklaratoryjnie uprzednie mianowania z mocy prawa ( art.10 ust.2 pkt 7 zd.2 KN w pierwotnym brzmieniu ) - to zajście owego skutku ex lego można badać przesłankowo w postępowaniu administracyjnym, bez odsyłania Strony na drogę procesu przed sądem pracy. Pismo potwierdzające mianowanie z mocy prawa, jest bowiem w istocie jedynie dokumentem prywatnym ( art.245 kpc ) i przy braku legalnej teorii dowodów w polskim prawie procesowym , okoliczność ta może być wykazywana każdym środkiem dowodowym. Wykładnia taka legła u źródeł niepublikowanych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia : 3 lipca 2003 r. sygn. II SA/Po 2104/01, 12 listopada 2002 r. sygn. II SA/Po 191/91, 1 października 2002 r. sygn. II SA/Po 10/01. Oba postępowania ( o nakazanie szkole wydania nauczycielowi pisemnego potwierdzenia uzyskania mianowania z mocy prawa - toczące się przed sądem pracy ) i o nadanie stopnia awansu zawodowego ( toczące się przed właściwym organem - art.9b ust.4 KN ) są różne zarówno podmiotowo jak i przedmiotowo. Żadna z tych sprawy nie jest prejudycjalną dla drugiej. W tym stanie rzeczy nie było celowym ani możliwym, by skarżąca miała dowodzić przed sądem pracy swego mianowania w rozumieniu Karty Nauczyciela i art.7 ust.1 u.zm. KN przed rozstrzygnięciem sprawy o stopień awansu zawodowego. Z podobną konstrukcją strony spotykają się przy ustalaniu długości okresu uprawniającego do emerytury w sprawach o zasiłek przedemerytalny, toczącymi się przed urzędami pracy w oparciu o kpa ( odpowiednio - wyrok SN z 24.V.2001 - I PKN 413/00 - "Rzeczpospolita" 6.3.02 - C4 ; wyrok NSA z 22.XI.2000 - II SA 1510/00 ). Należy dodać, że żaden przepis ustawowy nie wprowadza kryterium dyferencjacji sytuacji prawnej nauczycieli mianowanych z mocy prawa bądź z mocy aktu nominacyjnego wydanego przez dyrektora szkoły ( B.Wagner - op.cit.s.304 ) . Dlatego brak jest podstaw, by zmuszać nauczycieli, wobec których dyrektor szkoły nie dopełnił ustawowego obowiązku wydania dokumentu deklaratoryjnego, do wytaczania roszczenia o nakazanie szkole wydania pisemnego potwierdzenia ( OSNC 1/94/12 ) jedynie dla uzyskania środka dowodowego, którego przydatność dowodowa jest nie większa, niźli innych dowodów, zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym ( w tym akt pracowniczych, którymi dysponuje dyrektor szkoły ). Taka wykładnia stanowiłaby naruszenie art.31 ust.3 Konstytucji RP, bowiem bez ustanowienia w ustawie i bez koniecznej przyczyny w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego , bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zmuszałaby osoby w tej samej sytuacji prawnej, do kłopotliwego i czasochłonnego występowania na drogę procesu przed sądem pracy, gdy inni nauczyciele mianowani, mający ów środek dowodowy w aktach pracowniczych, takiego obowiązku by nie mieli. W uzasadnieniu powołanej uchwały 7 Sędziów SN trafnie zwrócono uwagę, że celem art.10 ust.2 pkt 7 KN w pierwotnym brzmieniu była ochrona interesów nauczyciela spełniającego wymagania przewidziane dla mianowania , jak i swoiste napiętnowanie i zwalczanie zaniedbań szkoły w zakresie realizacji obowiązku opiniowania nauczycieli ( OSNC 11/93/189 ). Tym bardziej niedopuszczalne byłoby nakładanie dalszych obowiązków na nauczyciela mianowanego ex lege w zakresie kłopotliwego i czasochłonnego dochodzenia swych praw przed sądem pracy, gdy pracodawca nie wykonał kolejnego swego obowiązku, nałożonego nań ustawą ( art.29 § 3 kp ) i nie wydał nauczycielowi deklaratoryjnego dokumentu prawnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270 ) w związku z art.97 § 1 przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1271 ) , orzeczono jak w sentencji. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ E.Makosz-Frymus /-/ A.Łaskarzewska JFS