II SA/Po 288/20

Dnia 08 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu T. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi gminnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania T. G. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2019 roku, nr [...] o odmowie lokalizacji zjazdu z [...] (dz. nr [...], obr. [...]) na dz. nr [...], ark. [...] obr. [...] przy [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzję wydano przyjmując następujący stan faktyczny i prawny. Odpowiadając na wniosek T. G. z [...] stycznia 2019 r. Naczelnik Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg Zarządu Dróg Miejskich w [...] działający z upoważnienia Prezydent Miasta [...] ww. decyzją z [...] listopada 2019 roku, nr nr [...] na podstawie art. 29 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.) nie zezwolił na lokalizację (budowę) zjazdu z [...] (droga gminna, dz. nr [...], ark. [...], obr. [...]) na działkę nr [...] ark. [...] obr. [...]. Organ wyjaśnił, że inwestor posiada decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z [...] maja 2018 r., w której w pkt IV "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" określona jest obsługa komunikacyjna ww. nieruchomości – pośrednia tzn. poprzez nieruchomości dz. nr [...], nr [...], nr [...] i [...] i/lub dz. nr [...] oraz [...] ark. [...] obr. [...]. Wskazano, że [...] (dz. nr [...]) na odcinku od ul. [...] do ul. [...] jest ciągiem pieszym, na którym nie należy lokalizować nowych zjazdów. Zgodnie z art. 29 ust. 1, 3 i 5 u.d.p. ZDM nie wyraża zgody na budowę zjazdu z [...] w związku z niespełnieniem warunków zapisanych w decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji T. G. zarzucił organowi I instancji niezawiadomienie go o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów (art. 10 § 1 K.p.a.). Podał, że oczekiwał na takie zawiadomienie, by na końcu postępowania móc przedstawić kompleksowo stanowisko co do podstaw prawnych i faktycznych wniosku. Organ I instancji udaremnił wskazane uprawnienie strony. Ponadto odwołujący zarzucił brak uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 K.p.a.) oraz zasady informowania (art. 11 K.p.a.). Zdaniem T. G. organ nie wyjaśnił, dlaczego uznaje, że ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] jest ciągiem pieszym, na którym nie należy lokalizować nowych zjazdów, jak i stwierdzenia, że budowa zjazdu z ul. [...] w sposób wnioskowany jest niedopuszczalna w związku z niespełnieniem wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia SKO w [...] wyjaśniło istotę postępowania odwoławczego, przywołało przepis art. 29 u.d.p., by następnie stwierdzić, że organ I instancji przed wydaniem decyzji końcowej musi, zapewniając stronie czynne prawo udziału w postępowaniu, umożliwić jej wypowiedzenie się po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego w sprawie. Kolegium stwierdziło, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było to, że po wysłaniu do wnioskodawcy pisma Wiceprezydenta Miasta [...] z [...].10.2019 r. prawo wypowiedzenia się wnioskodawcy nie zostało zapewnione. Ponadto organ I instancji musi wyjaśnić zastrzeżenia zgłaszane w toku postępowania przez wnioskodawcę wskazujące na sprzeczność z prawem twierdzeń ZDM w [...], iż działka nr [...], mająca szer. 2,2 m, czyli poniżej minimalnej szerokości dojazdu do działki, mogła zostać wskazana jako wyłączny dojazd do działki nr [...]. Kolegium uznało, że dopiero łącznie z pasem o szer. 3 m stanowiącym dz. nr [...], czyli pasem ul. [...] może stanowić pełnoprawny dojazd do działki nr nr [...], od strony ul. [...]. Tym samym pasem może mieć zapewniony dojazd właściciel działki nr [...], a nie może mieć dojazdu właściciel działki nr [...]. jest to oczywisty dowód na nierówne traktowanie wobec prawa, czego zabrania Konstytucja RP i ta okoliczność musi być dogłębnie wyjaśniona przez organ I instancji. Zdaniem SKO w [...] wyjaśnienia wymaga także zgłaszany brak podstawy prawnej do żądania organu I instancji kierowanego do wnioskodawcy o "wygaszenie" decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] maja 2018 r. Organ odwoławczy końcowo wspomniał, że załączona do akt mapa wskazuje wyraźnie na to, że zabudowa mieszkaniowa na działce nr [...] przy ul. [...] ma zapewnioną obsługę komunikacyjną z ul. [...], mającą szerokość minimalną wynoszącą 3 m. Zatem bez wyjaśnienia różnic w zakresie dostępu do drogi publicznej przez różne podmioty nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnej z art. 107 § 3 K.p.a. W sprzeciwie od powyższej decyzji T. G. zarzucił SKO w [...] naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem wnoszącego sprzeciw organ odwoławczy nie wyjaśnił w żaden sposób przyczyn, dla których sam nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie i nie zastosował art. 136 K.p.a. Wskazał, że stan faktyczny sprawy jest oczywisty, organ II instancji nie stwierdził potrzeby jego uzupełnienia, a zatem powinien wydać decyzję reformatoryjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazał się uzasadniona. Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2020 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] (wydaną z jego upoważnienia przez Naczelnik Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg Zarządu Dróg Miejskich w [...]) z [...] listopada 2019 r. o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację (budowę) zjazdu z [...] na działkę nr [...] ark. [...] obr. [...] przy [...] w [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie Sądu wydane w niniejszej sprawie wymaga na wstępie kilka uwag natury ogólnej odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: - organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i - uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sąd wyjaśnia, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe koreluje z treścią art. 136 ust. 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Innymi słowy, kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny j.w.). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium bezpodstawnie uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2020 r. SKO rozpoczęło od wskazania, że nie jest związane granicami odwołania i ma obowiązek zbadać sprawę we wszystkich jej aspektach. Powołało zasadę dwuinstancyjności zobowiązującą je do rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Następnie stwierdziło, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania zgodnie z normami procesowymi i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Następnie Kolegium, po powołaniu art. 29 u.d.p., stwierdziło, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 K.p.a. polegające na tym, że przed wydaniem decyzji końcowej, a po wysłaniu do wnioskodawcy pisma Wiceprezydenta Miasta [...] z [...].10.2019 r. nie zapewniono wnioskodawcy prawa wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie pełnego materiału. Dalej Kolegium stwierdziło, że organ I instancji musi wyjaśnić zastrzeżenia wnioskodawcy wskazujące na sprzeczność z prawem twierdzeń ZDM w [...], iż działka nr [...], mająca szer. 2,2 m, czyli poniżej minimalnej szerokości dojazdu do działki, mogła zostać wskazana jako wyłączny dojazd do działki nr [...]. Kolegium uznało, że dopiero łącznie z pasem o szer. 3 m stanowiącym dz. nr [...], czyli pasem ul. [...] może stanowić pełnoprawny dojazd do działki nr [...], od strony ul. [...]. Tym samym pasem może mieć zapewniony dojazd właściciel działki nr [...], a nie może mieć dojazdu właściciel działki nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego jest to oczywisty dowód na nierówne traktowanie wobec prawa, czego zabrania Konstytucja RP i ta okoliczność musi być dogłębnie wyjaśniona przez organ I instancji. Ponadto uznało, że wyjaśnienia wymaga brak podstawy prawnej do żądania organu I instancji adresowanego do wnioskodawcy "wygaszenia" decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] maja 2018 r. Kończąc organ odwoławczy podał, że załączona do akt mapa wskazuje, iż zabudowa mieszkaniowa na działce nr [...] przy ul. [...] ma zapewnioną obsługę komunikacyjną z ul. [...], mającą szerokość minimalną wynoszącą 3 m. Bez wyjaśnienia różnic w zakresie dostępu do drogi publicznej przez różne podmioty nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnej z art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy w żadnym zakresie nie wyjaśnił, dlaczego wskazanych wątpliwości nie mógł rozstrzygnąć samodzielnie. Po pierwsze Kolegium nie wyjaśniło, dlaczego jego zdaniem brak – bezpośrednio przed wydaniem przez organ I instancji - zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. miał istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pragnie zauważyć, co umknęło uwadze Kolegium, że organ I instancji (ZDM) na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. poinformował wnioskodawcę o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możności zgłoszenia w terminie 7 dni żądań. Wnioskodawca odebrał zawiadomienie i z prawa tego nie skorzystał. Z kolei zważywszy na okoliczność, że pismo Wiceprezydenta Miasta [...] z [...].10.2019 r. adresowane było do T. G., Kolegium winno było wyjaśnić, na czym polegało jego zdaniem naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 K.p.a. i jaki mogłoby to mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, skoro wnioskodawca aktywnie uczestniczył w całym postępowaniu i zajmował pisemnie stanowisko umożliwiono mu po zakończeniu postępowania w trybie powyższego przepisu wypowiedzenia się w sprawie, a przed wydaniem decyzji to do niego adresowane było wspomniane przez Kolegium pismo Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2019 roku. Po wtóre w ocenie Sądu Kolegium również nie wyjaśniło, jakie znaczenie prawne a w niniejszej sprawie kwestia zarzucanej przez T. G. sprzeczności stanowiska ZDM z prawem, iż działka nr [...] o szer. 2,2 m, mogła zostać wskazana jako wyłączny dojazd do działki nr [...]. Wskazać należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi odwoławczemu również i tę kwestię ocenić samodzielnie. Akta sprawy zawierają niezbędne dokumenty i mapy, z których wynika po pierwsze charakter i szerokość na różnych odcinkach, w tym na najistotniejszym przy działce nr [...], działki nr [...] ([...] a także w jaki sposób uregulowane zostały dojazdy do sąsiednich nieruchomości, w tym przez działkę nr [...] do działki nr [...]. Nic nie stało również na przeszkodzie, by Kolegium we własnym zakresie, względnie zlecając to organowi I instancji na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. ustaliło, czy faktycznie na odcinku działki nr [...] ul. [...] stanowiła jedynie ciąg pieszy. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił wszechstronnie dlaczego jego zdaniem wskazana w uzasadnieniu decyzji okoliczność konieczności złożenia przez T. G. wniosku o "wygaszenie" decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2018 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. [...] obr. [...], położonych w [...] przy [...], stanowiła podstawy wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Po pierwsze zważyć należy, że organ I instancji wydając decyzję z [...] listopada 2019 r. odmawiającą zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] (dz. nr [...]) na działkę nr [...], nie uzależnił wydania pozytywnego rozstrzygnięcie od wygaśnięcia ww. decyzji o warunkach zabudowy. Organ stwierdził, że dla planowanej inwestycji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], a więc i na działce objętej wnioskiem w niniejszej sprawie nr [...], zgodnie z ww. decyzją o warunkach zabudowy przewidziane zostały odmienne rozwiązania w zakresie obsługi komunikacyjnej – przez działki nr [...], [...], [...] i/lub [...], [...]. Organ o tyle uprawniony był powołać się na rozwiązania z zakresu obsługi komunikacyjnej przyjęte w ww. decyzji o warunkach zabudowy (m.in. dla działki nr [...], której dotyczy niniejsza sprawa), że decyzja ta jako ostateczna, z uwagi na treść art. 16 i art. 110 § 1 k.p.a. wiąże organy. Jedynie wyjaśniająco Sąd pragnie wskazać, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego i piśmiennictwa decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1545/15, dostępny j.w.). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, dostępny j.w., także A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 16, stan prawny na 25 października 2019 r., Lex online). W będącej przedmiotem sprzeciwu decyzji SKO w [...] zabrakło również wykazania, że kolejna kwestia - obsługi komunikacyjnej działki nr [...] przy ul. [...] stanowiła wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium nie podało, jaki związek z rozstrzygnięciem niniejszej sprawy ma właśnie ta kwestia. Na uwagę zasługuje, że działka nr [...] nie stanowi działki sąsiedniej z działką nr [...] (dzielą je działka [...]). Nawet zaś w sytuacji gdyby Kolegium uznało, że zagadnienie to ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, nie wyjaśniło, dlaczego samodzielnie nie dokonało ustaleń co do przebiegu wjazdu na działkę nr [...]. Ponadto w ocenie Sądu organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a zatem art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 u.d.p. Stwierdzenie takie, choć zawarto je w uzasadnieniu decyzji, od której wniesiono sprzeciw, to nie zostało poparte stosowną argumentacją. Wobec tego należało uznać je za gołosłowne. Końcowo Sąd podkreśla, że z uwagi na ograniczenia wynikające z powołanego art. 64e P.p.s.a. nie mógł odnieść się merytorycznie do problematyki prawidłowości zastosowania przez organ I instancji art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 u.d.p. Oceny tej powinien dokonać organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił kwestionowaną sprzeciwem decyzję SKO w [...] z [...] lutego 2020 roku, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od sprzeciwu, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.