II SA/Po 291/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta L. z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset)złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. przyznaje radcy prawnemu K. P. od Skarbu Państwa – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę [...] (...) złotych, w tym kwotę [...] (...) złotych tytułem podatku od towarów i usług IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ A.Łaskarzewska W dniu 1 października 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne dotyczące wykonania wejścia na poddasze w stropie mieszkania nr [...], położonego przy ul. L. w L.. Rozpoznając po raz kolejny sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] na podstawie art. 123 kpa oraz art. 81c ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożył na współwłaścicieli domu wielorodzinnego położonego przy ul. L. w L. tj. na E. B., K. i J. R., S. M., M. i F. T., Z. O. oraz W. i M. T. obowiązek: 1) dostarczenia ekspertyzy technicznej (oceny technicznej) w sprawie możliwości lokalizacji wejścia na dach budynku w sposób zgodny z przepisami § 308 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), tj. w sposób zapewniający wyjście na dach z co najmniej jednej klatki schodowej umożliwiające dostęp na dach i do urządzeń tam zainstalowanych albo 2) dostarczenia uzupełnienia do oceny technicznej z 24.10.2005r. sporządzonej w przedmiotowej sprawie przez inż. J. N. (doręczonej organowi 28.10.2005r.) z jednoznacznym wskazaniem przez biegłego sposobu wykonania wyjścia na dach i do urządzeń tam zainstalowanych, w sposób zgodny z wymogami prawa budowlanego i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego przedmiotowego obiektu budowlanego. Jednocześnie Powiatowy Inspektor wyznaczył termin na dokonanie wymienionych czynności do 30.11.2006r. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że nałożenie powyższego obowiązku wynika z faktu, iż konieczne jest wykonanie przez współwłaścicieli obiektu wyjścia na dach budynku w sposób, który powinien być zgodny z wymogami prawa budowlanego i jednoznacznie określony w ekspertyzie technicznej lub w uzupełnieniu do oceny technicznej wykonanej przez inż. J. N. Współwłaściciele nieruchomości nie zaskarżyli powyższego postanowienie, a w wyznaczonym terminie nie przedłożyli ekspertyzy lub uzupełnienia oceny technicznej. W dniu 12.12.2006r. biegły sądowy J. N. doręczył organowi uzupełnienie opinii technicznej. Wskazał w niej, że otwór wejściowy o wymiarach 80 x 80 cm projektuje w polu między belkami stropowymi, jak na załączonym rysunku. W tym celu w stropie należy wyciąć otwór o pow. 85 x 85 cm i usunąć zasypkę z polepy, otwór obić deskami o grubości d=19mm i ognioodporną typu GKF płytą Nida-Gips. Klapę zamykającą wykonać z desek o tej samej grubości również obitymi płytą Nida-Gips, ułożoną na wykonanym otworze w stropie. Wejście do tak wykonanego otworu w stropie następować będzie z przystawianej drabiny. W dniu 14.03.2007r. H. D. - dotychczasowy pełnomocnik S.M. poinformował organ, że jego umocowanie do reprezentowania swojej mandantki wygasło od miesiąca sierpnia 2006r. Następnie 26.03.2007r. w siedzibie Powiatowego Inspektora stawiła się J. K. i oświadczyła, że w dniu 3.01.2007r. wraz z mężem D. K. nabyła od Państwa R. mieszkanie przy ul. L. Inspektor poinformował J. K., że tym samym jest ona wraz z mężem stroną niniejszego postępowania. Decyzją z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 kpa oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (t.j. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i § 308 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nakazał współwłaścicielom przedmiotowego budynku mieszkalnego – Z.O., M. i F.T., J. i D. K., W. i M. T. i S. M. - usunąć w terminie do 31.05.2007r. stwierdzone w budynku nieprawidłowości polegające na nieodpowiednim stanie technicznym tj. na niezapewnieniu wyjścia na dach co najmniej z jednej klatki schodowej, umożliwiającego dostęp na dach i do urządzeń technicznych tam zainstalowanych, z uwzględnieniem wniosków i zaleceń podanych w ocenie technicznej inż. J. N. z 17.10.2005r. i uzupełnionej w dniu 11.12.2006r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że z uwagi na stan wieloletniego konfliktu pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości brak było podstaw do przeprowadzenia rozprawy. W ocenie organu podjęcie próby rozstrzygnięcia sprawy w ten sposób nie przyniosłoby rezultatu, ani nie uprościłoby postępowania. Dlatego organ uznał, że strony winny przedstawić ekspertyzę techniczną, która w sposób jednoznaczny, z podaniem konkretnego rozwiązania, wskaże sposób wykonania wejścia na dach. Postanowienie w tym zakresie nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron. W wyznaczonym terminie nie przedstawiono wymaganej ekspertyzy, ani uzupełnienia oceny technicznej. W dniu 12.12.2006r. biegły J. N. przedłożył uzupełnienie opinii wraz z rysunkiem technicznym obrazującym lokalizację wejścia na dach. Organ podzielając opinię J. N. stwierdził, że na współwłaścicielach nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek wykonania wejścia na dach ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom i nakazał wykonanie wejścia na dach. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że w toku postępowania K. i J. R., dotychczasowi właściciele lokalu nr [...], sprzedali ten lokal w dniu 3.01.2007r. J. i D. K. Dlatego nowi właściciele zostali objęci nałożonym w decyzji obowiązkiem. Ponadto E. B., dotychczasowa właścicielka lokalu nr [...], sprzedała należący do niej lokal w dniu 28.02.2007r. nieznanej Inspektorowi w dacie wydania decyzji osobie. Osoba ta nie jest w tym lokalu zameldowana i w nim nie zamieszkuje, a według informacji uzyskanej od mieszkańców, wyjechała za granicę. Z tego względu organ I instancji nie uwzględnił jej wydając przedmiotową decyzję. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. T., wskazując, iż narusza ona jego prawo własności do pomieszczenia strychowego nad jego lokalem mieszkalnym. W ocenie odwołującego się wykonane według zaskarżonej decyzji wejście na dach będzie niezgodne z § 308 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wejście to nie będzie bowiem wejściem na dach, ale na poddasze będące jego wyłączną własnością. Ponadto nie będzie możliwe zapewnienie dojścia do tego wejścia zgodnie z § 101 rozporządzenia, gdyż nie jest możliwe trwałe zamocowanie drabiny do konstrukcji, a ewentualne przystawianie drabiny do wejścia utrudni ewakuację z lokali mieszkalnych nr 5 i 6. Wraz z wykonaniem wejścia zaistnieje konieczność rozebrania części konstrukcji budynku. Zdaniem M. T. istnieją jedynie dwie możliwości wykonania zgodnie z prawem wejścia na dach: - z podestu na półpiętrze pomiędzy 2 i 3 kondygnacją budynku lub - na zewnątrz - poprzez zastosowanie drabiny stale zamocowanej do dowolnej ściany zewnętrznej. Dodatkowo odwołujący się wskazał, że nie przedstawił własnej opinii, bowiem został poinformowany, że uwzględniona zostanie jedynie ocena wykonana przez biegłego sądowego już dołączona do sprawy, a w przypadku ewentualnego przedłożenia opinii organ wykona niezależną opinię. Odnosząc się do sporządzonej w sprawie oceny technicznej stwierdził, że nie podano w niej możliwych do wykonania zgodnie z prawem budowlanym sposobów lokalizacji wejścia na dach. Ponadto wejście, wbrew twierdzeniom organu I instancji, nie ma być wykonane w części wspólnej nieruchomości, lecz na poddaszu należącym wyłącznie do niego, o czym świadczy wyrok Sądu Okręgowego z [...] (sygn. [...]) oddalający apelację w sprawie o dopuszczenie do współposiadania nieruchomości. Ponadto zarzucił organowi, że zaskarżona decyzja nie została doręczona właścicielowi lokalu nr [...]. Organ bezpodstawnie przyjął, że osoba ta nie jest mu znana. Nie skorzystał przy tym z możliwości sprawdzenia jawnych zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla tegoż lokalu. Powołując się zaś na informacje mieszkańców o rzekomym wyjeździe właściciela tego lokalu za granicę całkowicie pominął przepisy zawarte w rozdziale 8 kpa. Odwołujący się wskazał również na okoliczności niebędące przedmiotem niniejszego postępowania dotyczące drzwi wejściowych i instalacji gazowej do lokalu nr [...] przedmiotowego obiektu. Decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30.06.2007r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowym budynku w przeszłości znajdował się strych dwupoziomowy i wejście na dach. W wyniku adaptacji dolnego poziomu strychu na mieszkanie, istniejące wejście na dach znalazło się w mieszkaniu nr [...] i przestało funkcjonować. Tym samym zlikwidowano jedynie wejście umożliwiające wejście na dach. W mieszkaniu nr [...] należącym do Państwa T. wykonany został otwór włazowy umożliwiający przedostanie się na dach, jednakże nie spełnia on norm technicznych i nie jest ogólnie dostępny. Obecnie jedyną drogą umożliwiającą zapewnienie prawidłowego funkcjonowania i użytkowania budynku jest wykonanie nowego wejścia. Dlatego organ I instancji zasadnie podjął działania zmierzające w tym kierunku i nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy, ewentualnie uzupełnienia opinii technicznej. Skoro żadna ze stron nie przedłożyła wymaganych dokumentów organ oparł się na materiale zgromadzonym w sprawie. Twierdzenie zaś odwołującego się, że organ I instancji nie uwzględniłby sporządzonej na jego zlecenie ekspertyzy nie może stanowić istotnej okoliczności w toku postępowania odwoławczego, bowiem narusza zasadę obiektywnej oceny materiału dowodowego. W ocenie organu II instancji istniejąca w aktach sprawy opinia techniczna oraz opinia uzupełniająca przedstawiają rozwiązanie techniczne umożliwiające usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości. Brak porozumienia wszystkich współwłaścicieli nie może stanowić przeszkody w wykonywaniu obowiązków nadzoru budowlanego. Dlatego organ I instancji, dysponując jedną opinią, trafnie orzekł w oparciu o przedstawione w niej ustalenia. Z uwagi zaś na zbliżający się terminu usunięcia wskazanych nieprawidłowości i brak możliwości ich wykonania w tak krótkim czasie decyzję w części dotyczącej terminu należało uchylić i wyznaczyć nowy termin. Ustosunkowując się zaś do podniesionych w odwołaniu kwestii instalacji gazowej i drzwi wejściowych do mieszkania nr [...] organ odwoławczy wyjaśnił, że są to zagadnienia, które stanowią przedmiot odrębnych postępowań prowadzonych przez organ I instancji. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł M. T., żądając stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie uchylenia. Skarżący podniósł, iż przepis § 308 rozporządzenia mówi o wejściu na dach z klatki schodowej, tymczasem w zaskarżonej decyzji nakazano wykonanie wejścia na poddasze, co nie rozwiąże problemu, którego dotyczyło postępowanie. Nadto zdaniem skarżącego stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z wcześniejszymi decyzjami tego samego organu wydanymi w tej samej sprawie. W decyzji z [...] Wojewódzki Inspektor zakwestionował opinię techniczną, którą przy wydaniu zaskarżonej decyzji uznał za główny dowód. W ocenie skarżącego przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględniono znajdujących się w aktach sprawy dowodów. Przeciwnie, organ ograniczył się stwierdzenia, że stanowisko strony odwołującej się nie jest poparte żadnym materiałem dowodowym. W decyzji nie wskazano również przyczyn, z powodu których przytoczonym przez skarżącego w odwołaniu dowodom odmówiono wiarygodności. Ponadto obowiązkiem wykonania wejścia nie objęto jednego ze współwłaścicieli nieruchomości - właściciela lokalu nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga M. T. okazała się zasadna. Organy nadzoru budowlanego obu instancji nie ustaliły w sposób prawidłowy kręgu osób zobowiązanych do wykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 66 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118). Tym samym obowiązkiem usunięcia nieprawidłowości poprzez wykonanie wejścia na dach budynku położonego w L. przy ul. L. nie objęto wszystkich zobowiązanych do tego osób. Stosownie do przepisu art. 61 Prawa budowlanego obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym również ewentualny obowiązek usunięcia nieprawidłowości w budynku spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy budynek nie posiada zarządcy, obowiązek ów należy nałożyć na właściciela nieruchomości, a jeżeli obiekt stanowi współwłasność - na wszystkich współwłaścicieli (por. wyrok NSA z 3.10.2006r., II OSK 1163/05, Lex nr 289077; wyrok NSA z 24.01.2002r., IV SA 472/00, publ. Wspólnota 2002/8/51; wyrok NSA z 21.10.1999r., IV SA 1597/97, Lex nr 47802). Jeżeli jednak nieprawidłowości dotyczą części budynku, która nie należy do wyłącznego użytku właścicieli lokali, czyli w myśl art. 3 ust. 2 ustawy z 24.06.1994r. o własności lokali - Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) stanowi część wspólną nieruchomości, ów nakaz nakłada się łącznie na wszystkich właścicieli (art. 17 ustawy o własności lokali) [por. wyrok WSA w Poznaniu z 28.02.2006r., II SA/Po 104/05, niepubl.]. Zważyć należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania był obowiązek wykonania wejścia na dach z klatki schodowej będącej częścią wspólną nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że dla przedmiotowego obiektu nie ustanowiono zarządcy, a poszczególne lokale budynku w momencie wydania decyzji były przedmiotem odrębnej własności. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zobowiązane były skierować decyzje do wszystkich właścicieli lokali. W momencie ich wydania właścicielami lokalu nr [...] był Z. O., lokalu nr [...] - M. i F. T., lokalu nr [...] – S. M., lokalu nr [...] – J. i D. K., zaś lokalu nr [...] – W. i M. T. Organy I i II instancji nie wyjaśniły jednak stanu prawnego lokalu nr [...] i nakładając obowiązek usunięcia nieprawidłowości pominęły właściciela tegoż lokalu. Powiatowy Inspektor - nie podając w oparciu o jakie dowody - stwierdził w uzasadnieniu decyzji z [...], że dotychczasowa właścicielka lokalu nr [...] – E. B. sprzedała ów lokal w dniu 28.02.2007r. nieznanej organowi osobie. Osoba ta, wedle organu, nie jest w lokalu tym zameldowana, nie zamieszkuje w nim, a według informacji uzyskanej od mieszkańców wyjechała za granicę. Reasumując organ I instancji stwierdził, że właściciel lokalu nr [...] nie jest mu znany i dlatego nie obciążył go obowiązkiem usunięcia nieprawidłowości w budynku i nie doręczył decyzji. Zważyć należy, iż ustalenia Powiatowego Inspektora nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W szczególności w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji o powołanej umowie sprzedaży lokalu. Do akt nie dołączono również kopii aktu notarialnego, odpisu z księgi wieczystej, ani innych dokumentów potwierdzających sprzedaż mieszkania przez E. B. Wady postępowania I-instancyjnego nie zostały również usunięte przez organ II instancji, pomimo, iż odwołanie M. T. zawierało zarzut pominięcia w postępowaniu właściciela lokalu nr [...]. Co więcej, Wojewódzki Inspektor, uzasadniając zaskarżoną decyzję, w żaden sposób nie ustosunkował się do powyższego zarzutu, czym naruszył art. 107 § 3 kpa. Ponadto organy obu instancji doręczyły decyzje H. D., nie wyjaśniając uprzednio, czy był on upoważniony do odbioru decyzji w imieniu S. M. Z akt sprawy wynika, że w dniu 14.03.2007r., a więc przed wydaniem decyzji I-instancyjnej, H. D. złożył w siedzibie organu dokument potwierdzający wygaśnięcie od sierpnia 2006r. pełnomocnictwa udzielonego mu przez S. M. w akcie notarialnym z dnia 29 grudnia 2003r. Zgodnie z art.42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu (lub miejscu pracy). Z akt sprawy nie wynika czy lokal nr [...] przy ul. L. jest faktycznie miejscem zamieszkania S. M., a więc czy po wypowiedzeniu pełnomocnictwa H. D. pisma do niej skierowane winny być doręczane na adres ul. L. Pomimo to organy uznały za prawidłowe doręczenie swych decyzji do jego rąk. Wprawdzie H. D. odbierając decyzję Powiatowego Inspektora z [...] wskazał, że jest lokatorem ( nie jest to równoznaczne, zdaniem Sądu, z domownikiem o którym mowa w art. 43 k.p.a.) w lokalu nr [...], jednakże nie przesądza to, że decyzja została jej doręczona prawidłowo. Zgodnie z przepisem art. 43 kpa w przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wskazanej decyzji nie wynika zaś, że H. D. zobowiązał się doręczyć decyzję S. M. Również na zwrotnym potwierdzeniu zaskarżonej decyzji nie odnotowano, czy H. D., który odebrał decyzję, doręczy ją S. M. Mając na względzie powyższe uznać należy, że organy obu instancji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego (art. 7 kpa), w szczególności zaś nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który pozwoliłby na rozstrzygnięcie sprawy (art. 77 § 1 kpa). Okoliczność ustalenia kręgu właścicieli lokali w przedmiotowym budynku ma bowiem istotne znaczenie dla określenia osób zobowiązanych do wykonania nakazów wydanych w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Organy winny też zapewnić udział w postępowaniu administracyjnym wszystkim osobom, których rozstrzygnięcie sprawy dotyczy. Z uwagi na fakt, że w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiono udział jednej ze stron (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) przedwczesna jest zdaniem Sądu ocena zasadności nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego budynku. Ponownie rozpoznając sprawę należy w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić krąg osób zobowiązanych, następnie zgodnie z art. 10 § 1 kpa umożliwić stronom udział w postępowaniu i dopiero wówczas w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dokonać kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego, z uwzględnieniem treści art. 66 § 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Z uwagi zatem na naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 145 § 1 pk 4 kpa oraz art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy. /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ A.Łaskarzewska MK