II SA/Po 2911/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) As.sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant referent – stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2005 r. sprawy ze skargi "." Sp.z o.o we [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu płatniczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją nakaz Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w [...] na rzecz skarżącej "[...]" sp.zo.o we [...] kwotę [...] ( [...]. ) złote tytułem zwrotu kosztów sądowych i kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą być wykonane w całości. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski JFS Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. na podstawie art. 9 pkt 2a w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (j.t. Dz. U. 124/01/1362 ze zm.- dalej ustawa), po przeprowadzeniu kontroli w dniach: [...] r., 1 i 2 sierpnia 2002 r. nakazał Prezesowi Zarządu [...] sp. z o.o. we W. ( dalej Spółka) wypłacić: wszystkim uprawnionym pracownikom zgodnie z zestawieniem z dnia [...], za wyjątkiem tych, którzy wytoczyli już w przedmiotowej sprawie powództwo przed Sądem pracy, naliczone wyrównanie do wynagrodzenia za pracę wypłaconego za okres od [...] do [...]; decyzji na podstawie art. 108 § 1 kpa nadał rygor natychmiastowej wykonalności; jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 9 pkt 2a ustawy, art. 94 pkt 5 i art. 86 § 1 kp, art. 20 zakładowego układu zbiorowego pracy z dnia 17 kwietnia 2000 r.- dalej zuzp. W uzasadnieniu Inspektor wskazał, że w toku kontroli przeprowadzonej w Spółce w dniach [...] r., [...] i [...]r., dokonano oceny realizacji przez Pracodawcę środków prawnych, wydanych w wyniku poprzedniej kontroli. Ustalono, że nie zrealizowano wniosku nr [...], zawartego w wystąpieniu Inspektora Pracy z dnia [...] r. nr [...], o treści "podjęcie czynności przewidzianych w art. 20 ust. 1 Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy w sprawie wzrostu wynagrodzeń. Od dnia poprzedniej kontroli do dnia bieżącej, Pracodawca nie doszedł do porozumienia z przedstawicielami związków zawodowych w sprawie wzrostu wynagrodzeń od [...] i od [...], ani nie dokonał obligatoryjnej w świetle art. 20 ust. 1 zuzp podwyżki najniższego wynagrodzenia ( art. 2 zuzp), zgodnie ze wskaźnikiem ustalonym przez Radę Ministrów ( odpowiednio: o 9,2 % od [...] i o 5,6 % od 1.3.2002- Dz.U. 105/00/1111 i 137/01/1536). Negocjacje, podjęte dnia [...] r., na skutek znacznej rozbieżności stanowisk, nie przyniosły uzgodnień. W trakcie kontroli dnia [...] r. skierowano do pracodawcy żądanie nr [...], dotyczące m. in. naliczania wyrównania do wynagrodzenia za pracę należnego wszystkim pracownikom zgodnie z art. 20 ust. 1 zuzp za okres od [...] do [...]- podwyższonego zgodnie z ww wskaźnikami. W odpowiedzi na to żądanie Pracodawca przedłożył imienną listę z dnia [...] r. wszystkich uprawnionych do waloryzacji wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w Spółce w ww okresie, z wyszczególnieniem kwot wyrównania za poszczególne miesiące, jak i cały ten okres. Z listy wynika, że łącznie dotyczy to [...] osób, a przysługująca im kwota wyrównania wynosi [...] zł. Podczas kontroli stwierdzono, że niektórzy byli pracownicy Spółki wystąpili już do Sądu pracy o zasądzenie należnych im kwot, wynikających z niedokonanej waloryzacji wynagrodzeń, w myśl art. 20 zuzp, a Sąd zobowiązał Pracodawcę do dokonania stosownych naliczeń. Pracownicy ci zostali ujęci na liście z dnia [...] r., a ponieważ postępowanie przed Sądem jeszcze się nie zakończyło, Inspektor Pracy uznał, że "właściwym będzie wyłączenie tych osób, w zakresie objętym ich powództwem, z pośród wszystkich pracowników objętych przedmiotową decyzją nakazową". Wyłączyć należy wszystkich tych byłych pracowników ujętych na liście z [...], którzy do dnia otrzymania decyzji przez Pracodawcę, złożyli już pozew do Sądu pracy i tylko w zakresie objętym tym pozwem. Protokół z kontroli wraz załącznikami, potwierdzający ów fakt, Pracodawca podpisał bez zastrzeżeń. Inspektor Pracy nadał nakazowi rygor natychmiastowej wykonalności, bo termin wymagalności roszczenia o te należności już upłynął, a w interesie społecznym leży, by należności ze stosunku pracy były wypłacane pracownikom bezzwłocznie, gdyż często stanowią jedyną podstawę ich utrzymania. W odwołaniu od owej decyzji Prezes Zarządu Spółki W.Sz. podniósł, że Spółka nie ma możliwości wykonania zobowiązań ustalonych owym nakazem. Wydatkowanie takiej sumy w chwili obecnej będzie ciosem, po którym firma się nie podniesie. Gdyby pracownicy otrzymali wyrównanie, wówczas zdecydowana większość straci pracę. W [...] r. nowy właściciel kupił [...] i od tego czasu spłacił [...] mln zł długu i zainwestował [...] mln zł w leasingu. Organizacje związkowe nie chcą nawet pertraktować nowego układu, ponieważ zuzp jest dlań wygodny. Spółka wniosła do Sądu wniosek o unieważnienie zuzp, bo choć PIP uznał jego wygaśnięcie i tak obowiązuje on z braku nowego układu. [...] ma perspektywę pracy, ma także kłopoty z ostateczną spłatą zadłużeń. Jeśli Spółce uda się rozwiązać te problemy, kilkaset osób we W. będzie miało pracę. Odwołujący się wniósł o zawieszenie wykonania nakazu, motywując to toczącymi się sprawami przed Sądem Pracy i zaskarżeniem zuzp do Sądu. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w P. na podstawie art. 135 kpa wstrzymał natychmiastowe wykonanie decyzji do czasu rozpoznania odwołania. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (j.t. Dz.U. 124/01/1262 ze zm.) Okręgowy Inspektor Pracy w P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i wyznaczył termin wykonania nakazu Inspektora Pracy z dnia [...] r. nr [...] na dzień [...] r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. Nadto Okręgowy Inspektor wskazał, że art. 20 zuzp nie narusza obowiązujących przepisów prawa pracy, bowiem strony układu mogą w dowolny sposób kształtować zasady podwyżki wynagrodzeń, tym bardziej, że są to uregulowania korzystniejsze niż w innych branżach gospodarki. Jeśli Pracodawca uznał, że zasady podwyżki wynagrodzeń w art. 20 zuzp spowodują trudną sytuację ekonomiczną i mogą doprowadzić do zwolnień pracowników, to nic nie stało nas przeszkodzie, by strony układu na podstawie art. 241 [27] zawarły porozumienie o zawieszeniu stosowania układu w całości lub w części na czas nie dłuższy niż 3 lata. Obowiązujące przepisy nie przewidują, by Sądy pracy rozstrzygały spory o unieważnienie układu, który nie zawiera postanowień niezgodnych z prawem, wniosek o zawieszenie nakazu do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd nie może być uwzględniony. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzupełnionej następnie pismem z dnia [...] r., [...] Sp. z oo we W. wniosła o uchylenie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy i decyzji ją poprzedzającej. Żądanie swe Skarżąca uzasadniła w szczególności tym, że nakaz zapłaty kwoty [...] zł jest krzywdzący. Inspektor Pracy niezasadnie połączył oba lata mimo, że sposób negocjacji, jak i procent ustalony przez Komisję Trójstronną, były różne. W [...] r. zakładowe organizacje związkowe sztywno stanęły przy zapisie zuzp, a dokonane podwyżki przez pracodawcę uznano za dodatkowe; w [...] r. zakładowe organizacje związkowe warunkiem negocjacji uczyniły zalegalizowanie podwyżek z [...] r. jako warunek konieczny , zawieszając wszelkie inne negocjacje. Skarżąca przytoczyła zarzuty i argumenty uprzednio podniesione w odwołaniu. Wypłacenie kwoty określonej w nakazie spowoduje brak możliwości jej odzyskania w przypadku uchylenia decyzji przez NSA. Inspektor Pracy nie bierze pod uwagę art. 20 pkt 2 zuzp, będący podstawą do zastosowania ewentualnego wariantu art. 20 pkt 1 zuzp. Art. 20 pkt 7 zuzp jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być stosowany przy jego zatwierdzaniu i akceptacji przez prawników PIP przy rejestracji zuzp dla Spółki. Sąd Pracy do [...] r. nie podjął żadnej decyzji mimo, że powództwo "istnieje od [...] " [...] r. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie: art. 241 [1] kp i art. 20 zuzp; art. 9 pkt 2a ustawy o PIP; art. 45 ust. 1, art. 175 i art. 177 Konstytucji RP; art. 9 i art. 107 § 3 kpa z zw. z art. 10 ustawy o PIP. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się być zasadną, choć z innych przyczyn, niźli w niej podniesione. W toku rozprawy przed Sądem Administracyjnym Strony wyjaśniły, że nie znają rozstrzygnięć Sądu Pracy w sprawach o roszczenia pracownicze pracowników nie objętych nakazem ani w sprawie o ustalenie nie obowiązywania zakładowego układu zbiorowego pracy (k. [...] akt sądowych). Nakaz Inspektora Pracy w P. został wydany na podstawie art. 9 pkt 2a w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy ( j.t. Dz.U. 124/01/1362 ze zm.). Zgodnie z art. 9 pkt 2a ustawy, właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy uprawniony jest do nakazania p r a c o d a w c y wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Ustawa nie zwiera własnej definicji pracodawcy, zatem- zgodnie z zasadą spójności systemowej- należy sięgnąć do art. 3 kp, zgodnie z którym pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeśli zatrudniają one pracowników. In casu pracodawcą w dacie wydania obu decyzji była posiadająca osobowość prawną spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] we W. ( art. 3 kp w zw. z art. 1 § 2, art. 4 § 1 pkt 2, art. 12 ustawy z dnia 15 W.a 2000 r. kodeks spółek handlowych- Dz.U. 94/00/1037 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że adresatem decyzji organu Państwowej Inspekcji Pracy, opartej na art. 9 pkt 2a ustawy winien być pracodawca- w szczególności spółka z oo- nie zaś organ zarządzający tą jednostką w rozumieniu art. 3 [1] § 1 kp (odpowiednio- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Gliwicach z 30.8.2004- sygn. 4 II SA/Ka 2097/02; Poznaniu z 23.11.2004- sygn. 4/II SA/Po 1224/02- niepublikowane). Uchybienie w tej materii miało istotny wpływ na wynik sprawy. W doktrynie trafnie wskazuje się, że nakazy inspektora pracy, oparte na art. 9 pkt 2a ustawy, są decyzjami administracyjnymi, a skutkiem działań nadzorczych jest powstanie po stronie pracodawcy lub innego ich adresata publicznoprawnego obowiązku określonego zachowania się względem pracownika ( odpowiednio- krytyczna glosa A. Kisielewicza do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.6.2002- SA/Sz 1138/01- OSP 4/03/48, które to stanowisko Glosatora Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela). Wbrew zarzutom Skarżącej, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 45 ust. 1, art. 175 i 177 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.- Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319. Art. 9 ust. 1 pkt 2a ustawy o PIP nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 2 § 3 kpc, wyłączającym rozstrzyganie sporów między pracodawcą a pracownikiem z kompetencji Sądu powszechnego i przenoszącym to uprawnienie do organu administracji publicznej- Inspektora Państwowej Inspekcji Pracy. Sądy powszechne są jedynym organem państwa, uprawnionym do rozstrzygania ewentualnych roszczeń, wynikających ze stosunku pracy. Wyrok zasądzający roszczenie, jest tytułem egzekucyjnym, na podstawie którego pracownik może zaspokoić swe roszczenie do pracodawcy. Nakaz Inspektora PIP na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2a ustawy o PIP pełni inną funkcję- nie jest tytułem egzekucyjnym, na podstawie którego pracownik może dążyć do zaspokojenia swego roszczenia, lecz służy jedynie wymuszeniu na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej umowy z pracownikiem w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych elementów umowy, które są związane z wynagrodzeniem, co w szczególności dotyczy terminowej wypłaty wynagrodzenia. Nie zachodzi zatem "dualizm kompetencyjny między organami Inspekcji Pracy a Sądami powszechnymi" (k. [...] ), bowiem Inspektor Pracy może nakazem jedynie skłonić pracodawcę, by ten wypełnił ciążący na nim obowiązek wobec pracownika, gdy obowiązek ów jest wymagalny ( uzasadnienie wyroku WSA w Gliwicach z 30.8.2004- sygn. 4 II SA/Ka 2097/02, które w tej części WSA w P. w niniejszym składzie podziela). Podobna sytuacja zachodzi w przypadku orzeczenia wobec skazanego obowiązku naprawienia szkody na podstawie art. 39 pkt 5, art. 46 § 1, art. 67 § 3, bądź zobowiązania skazanego do naprawienia szkody na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. 88/97/553 ze zm.), przy czym ów środek karny bądź środek związany z poddaniem sprawcy próbie nie zastępuje wyroku Sądu cywilnego, rozstrzygającego o roszczeniu odszkodowawczym; żaden z tych środków nie zastępuje bowiem rozstrzygania o powództwie adhezyjnym (art. 12 kpc). Pogląd taki ukształtował się pod rządem art. 28 § 3, art. 35 pkt 1, art. 75 § 2 pkt 1 i § 3, art. 94 ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. Kodeks karny (Dz.U. 13/69/94 ze zm.) i pozostaje aktualny pod rządem kk z 1997 r. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2003 r.- sygn. II SA/Łd 1141/03, pracownik jest stroną postępowania administracyjnego przed państwowym inspektorem pracy, jeśli przedmiotem postępowania jest nakazanie pracodawcy wypłacenia wynagrodzenia temu pracownikowi ( Pr.Pracy 5/04/37, który to pogląd WSA w Poznaniu w niniejszym składzie podziela, nie podzielając jednocześnie przeciwnego poglądu WSA w Gliwicach, zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku z 30.8.2004- sygn. 4 II SA/Ka 2097/02). Decyzja winna jednoznacznie w sentencji określać imiennie każdego z pracowników oraz wysokość kwot, należnych każdemu z pracowników (tak jak w przypadku wyroku Sądu powszechnego-tylko bowiem w takiej sytuacji jasnym jest zakres obowiązków pracodawcy wobec każdego z pracowników). Niedopuszczalnym jest odwołanie się w sentencji decyzji do dokumentu prywatnego, jakim jest zestawienie z dnia [...] r. ( nadto nie dołączonym do niekompletnego i nieuporządkowanego wyciągu z akt administracyjnych). Uzasadnienie winno zawierać wyliczenie każdej z kwot, określonych w sentencji decyzji ( art. 107 § 3 kpa). Niezrozumiałym jest stanowisko organów obu instancji, w myśl którego "właściwym było wyłączenie" pracowników, którzy wytoczyli powództwa przed Sądem pracy. Takie stanowisko Inspektora Pracy nie ma oparcia w ustawie o PIP i w przypadku wykonania nakazu przez pracodawcę, premiowałoby pracowników pasywnych, nie szukających ochrony swych praw w postępowaniu sądowym. Uchybienie w tej materii mogło mieć wpływ na wynik postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U.153/02/1270, zm. 162/04/1692- dalej upsa). Mimo, że w decyzjach obu instancji nie powołano wyraźnie art. 241 [7] § 4 kp, lecz z odpowiedzi na skargę wynika, że Inspektorzy Pracy mieli na uwadze jego skutki w zakresie dalszego obowiązywania zuzp i wyliczenia kwoty objętej nakazem (k. [...] akt sądowych). Jednakże wyrokiem z dnia 18 listopada 2002 r.- sygn. K 37/01 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 241 [7] § 4 kp z art. 59 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 Konwencji nr 98 MOP z 1 lipca 1949 r. dotyczącej stosowania zasad prawa organizowania się i rokowań zbiorowych (Dz.U. 29/58/126) i art. 6 ust. 2 Europejskiej Karty Społecznej z 18 października 1961 r. (Dz.U. 8/99/67), a także z art. 20 Konstytucji (OTK A 6/02/82; Dz.U. 196/02/1660). Z dniem 26 listopada 2002 r. art. 241 [7] § 4 kp utracił moc prawną, a do układów zbiorowych pracy znalazł zastosowanie art. 241 [8] § 2 i art. 241 [13] § 2 kp ( akceptująca glosa K. Walczaka- Mo.Pr. 14/03/659). Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową... aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W doktrynie trafnie wskazuje się, że obowiązkiem Sądu lub organu administracji publicznej jest szukać wszelkich środków prawnych, które usuną niekonstytucyjność decyzji administracyjnej, opartej na akcie normatywnym, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niekonstytucyjności ( art. 145 a, art. 154 bądź art. 155 kpa; odpowiednio- E. Łętowska, K. Gonera " Art. 190 Konstytucji i jego konsekwencje w praktyce sądowej"- PiP 9/03/3 i n). W dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepis ów został wyeliminowany z systemu prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego ze szczególnego powodu, jakim była niekonstytucyjność przepisu- jego wadliwość, naruszenie standardów prawnych zawsze hierarchicznie wyższych, niż ów przepis. Skoro art. 241 [7] § 4 kp został uchylony dlatego, że już wcześniej nie odpowiadał określonym normom konstytucyjnym i międzynarodowym, to Sąd- orzekając w niniejszej sprawie nie mógł zaakceptować jego zastosowania w zaskarżonej decyzji, z uwagi na art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W sprawie zachodzi zatem przesłanka art. 145 § 1 pkt 1 lit. b upsa. Dopiero przed Sądem Administracyjnym pracodawca podniósł, że "dokonane podwyżki przez pracodawcę uznano za dodatkowe" (k. [...] akt sądowych). Inspektor Pracy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa nie poczynił ustaleń, czy i którzy pracownicy otrzymali w okresie objętym nakazem z dnia [...] r. podwyżki i czy kwoty objęte nakazem uwzględniały owe podwyżki, a jeśli nie, to dlaczego. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 9 kpa; zarzut ów- sprecyzowany w piśmie z dnia [...] r. (k. [...] )- rozumieć należy w istocie jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Brak w tej materii ustaleń faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jako i rozważań prawnych organu administracji publicznej, decyduje o tym, że zagadnienie to wymyka się kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nie uregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych, stosuje się przepisy kpa. Rozpoznając sprawę ponownie Inspektor Pracy ustali, czy doszło do zaspokojenia świadczeń pracowników, opisanych w nakazie z dnia [...] r., a zwłaszcza, czy nastąpiło to na podstawie wyroków Sądu pracy ( art. 365 § 1 kpc). Zaspokojenie owych świadczeń w całości winno prowadzić do umorzenia postępowania ( art. 10 ustawy w zw. z art. 105 § 1 kpa). Koniecznym będzie nadto ustalenie, jakiej treści orzeczenie zapadło w sprawie dotyczącej ustalenia nieobowiązywania zakładowego układu zbiorowego pracy, będącego podstawą nakazu. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 135, art. 200 i art. 205 § 2 i 3, i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153/02/1270, zm. 162/04/1692) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 153/02/1271 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. /-/D. Rzyminiak- /-/ P. Miładowski /-/M. Dybowski Owczarczak jfs