II SA/Po 298/24

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 lutego 2024 r., nr WZPS.703.42.9.2023.at.tr w przedmiocie odpadów oddala skargę. Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym skierowanym do A. K., prezesowi zarządu A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca, spółka), Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej: organ), na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 poz. 824 z póżn. zm.; dalej: u.IOŚ) oraz ustaleń przeprowadzonej kontroli spółki na terenie rekultywowanego wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego zarządził: 1) Przestrzegać warunki określone w decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego zezwalającej na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego Łomnica II. Termin realizacji: na bieżąco 2) Ewidencję odpadów oraz sprawozdawczość prowadzić zgodnie ze stanem faktycznym. Termin realizacji: na bieżąco, w ustawowym terminie Wyznaczam termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 05 marca 2024 r. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez upoważnionego inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Poznaniu w dniach od 27.11.2023 r. do 22.12.2023 r. spółki na terenie rekultywowanego wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego Łomnica II, działka o nr ewid.[...] obręb Łomnica, gm. Zbąszyń, powiat nowotomyski, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W odniesieniu do poszczególnych poleceń wynikających z zarządzenia wyjaśniono, co następuje: Ad 1. W dniu 27.11.2023 r. kontrolujący w obecności przedstawiciela kontrolowanej spółki przeprowadzili oględziny na terenie wyrobiska w Łomnicy oraz wykonali 4 odwierty w południowej części wyrobiska na wyrównanym terenie przy skarpie, znajdującej się poniżej drogi gruntowej oznaczonej na mapie, jako działka nr ewid.[...] obręb Łomnica. W 3 z 4 odwiertów wykonanych na głębokość od 4 m do 6 m, w wywierconej masie stwierdzono odpady tworzyw sztucznych, gumy, folii, tekstyliów. Wywiercone odpady miały poszarpaną, niejednolitą strukturę, jednak z łatwością można było wyodrębnić np. fragmenty materiałowych rękawiczek i innych materiałów tekstylnych, metalowy uchwyt, fragmenty foli i tworzyw sztucznych w zielonym i brązowym kolorze, fragmenty gumowych podkładek, całego materiałowego worka z metalowym zaworem, fragmentów pianki poliuretanowej, fragmenty gumowych elementów. Odpady Zostały dostarczone na teren wyrobiska i przetworzone w procesie R3 lub R5 w ramach rekultywacji. Ww. odpady w ocenie WIOŚ można zaklasyfikować zgodnie z katalogiem odpadów, jako odpady przypominające swoim składem morfologicznym oraz strukturą odpady o kodzie 19 12 12 Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11, dla których kontrolowana Spółka nie posiada zezwolenia na przetwarzanie w ramach rekultywacji wyrobiska Łomnica II. Wyjaśniono, że spółka prowadzi proces rekultywacji wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego Łomnica II na podstawie decyzji wydanej przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 20.09.2016 r. znak [...] zmienionej decyzją z dnia 14.02.2022 znak [...] W decyzji dopuszczono do przetwarzania następujące rodzaje odpadów o kodzie: ex 01 01 02, 01 01 80,01 04 08, 01 04 09, ex 01 04 12,01 04 13,10 01 03, ex 10 01 17, 10 05 80, 10 06 80, 10 09 03, 10 09 06, 10 09 08, 10 09 10, 10 09 12, 10 10 06, 10 10 08, 10 10 10, 10 12 01, 10 12 03, 10 12 06, 10 12 08, 16 11 04, 17 01 01, 17 01 02, ex 17 01 03, ex 17 01 07, ex 17 01 81, 17 05 04, 17 05 08, ex 19 12 09, 20 02 02. W pkt. 1.7 ww. decyzji zobowiązano kontrolowaną Spółkę mi.in. do: a) przyjmowania do przetwarzania wyłącznie odpadów, o których mowa w art. 48 a ust 2, ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.) tj.: - odpadów obojętnych, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 118 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach, tj. wyłącznie wybranych odpadów budowlanych lub rozbiórkowych z niską zawartością innego rodzaju materiałów- jak metale, tworzywa sztuczne, ziemia, odpady organiczne, drewno, guma itp., nie mogą one stanowić żadnych odpadów budowlanych zanieczyszczonych niebezpiecznymi substancjami nieorganicznymi lub organicznymi ani żadnych odpadów budowlanych poddanych obróbce, pokrytych, malowanych materiałami ze znaczną zawartością substancji niebezpiecznych oraz wyłącznie odpadów stanowiących odpad gleby i kamieni (17 05 04) oprócz warstwy uprawnej, torfu i kamieni z miejsc skażonych; - odpadów spełniających kryteria dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów obojętnych, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 118 ustawy o odpadach, w tym przypadku zobowiązuje się prowadzącego odzysk do: kontrolowania jakości odpadów pod kątem ich zgodności z podstawową charakterystyką odpadów; do przechowywania przez cały okres prowadzenia działalności (albo obowiązywania decyzji) podstawowej charakterystyki dla każdej partii przyjętych odpadów obojętnych oraz spełniających kryteria dopuszczenia odpadów do składowania na składowisku odpadów obojętnych i udostępniania jej każdorazowo organom kontroli; - popiołów żużli i gipsów. b) kontrolowania jakości odpadów pod względem zgodności faktycznego rodzaju odpadów z przypisanym mu kodem; c) odmowy przyjęcia odpadów przewidzianych do przetworzenia w przedmiotowym wyrobisku, w przypadku wątpliwości co do ich składu i właściwości; d) przyjmowania wyłącznie odpadów określonych w punkcie 1.2. niniejszej decyzji; powyższe odpady muszą być pozbawione wszelkich frakcji zanieczyszczających np. azbestu i innych materiałów niebezpiecznych oraz frakcji biodegradowalnych i złowonnych, e) prawidłowego prowadzenia odzysku odpadów, zgodnie z warunkami określonymi w przedmiotowej decyzji, w sposób niestanowiący zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi albo środowiska. W trakcie kontroli ustalono, że kontrolowana spółka nie przestrzegała warunków określonych w decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 20.09.2016 r. znak [...] udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w ramach rekultywacji wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego Łomnica II, zmienionej decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 14.02.2022 znak [...] ponieważ: - spółka nie zapewniła osoby, która byłaby na terenie wyrobiska odpowiedzialna za kontrolowanie jakości odpadów pod względem zgodności faktycznego rodzaju odpadów z przypisanym mu kodem; - spółka nie odmówiła przyjęcia odpadów przewidzianych do przetworzenia w przedmiotowym wyrobisku, w przypadku niezgodności faktycznego rodzaju odpadów z przypisanym mu kodem; - spółka prowadziła proces odzysku odpadów, w sposób mogący stanowić zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi albo środowiska, poprzez przetwarzanie odpadów, dla których nie posiada zezwolenia na przetwarzanie, co za tym idzie polegający na zakopywaniu odpadów w miejscu na ten cel nieprzezhaczonym. Ponadto, kontrolowana spółka prowadziła proces przetwarzania odpadów o kodzie 19 12 12 w ramach rekultywacji wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego Łomnica II, bez zezwolenia wymaganego na podstawie art. 41 ustawy o odpadach. Zgodnie z zapisem art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach pod pojęciem przetwarzania odpadów rozumie się "procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie." W myśl art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach "prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia." Gospodarowanie odpadami bez zezwolenia jest działaniem nielegalnym i jako takie nie może być prowadzone. Ad 2. Kontrolowana Spółka prowadząc działalność związaną z przetwarzaniem odpadów w ramach rekultywacji wyrobiska jest zobowiązana do prowadzenia ewidencji odpadów w postaci karty ewidencji (dalej KEO) i karty przekazania odpadów (dalej KPO) oraz do składania rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami zwanej dalej BDO. W trakcie kontroli dokonano analizy dokumentacji ewidencyjnej z BDO (z konta kontrolowanego podmiotu), z której wynikało, że w liście KEO za 2021 r. nie uwzględniono odpadów o kodzie 16 11 04 (Okładziny piecowe i materiały ogniotrwałe z procesów metalurgicznych inne niż wymienione w 16 11 03) przekazanych na podstawie KPO nr 00221/2021/KPO/OOl 1/000006528 oraz odpadów o kodzie 19 12 09 (Minerały (np. piasek, kamienie) przekazanych na podstawie KPO nr 00734/2021/KPO/0005/000000232. KEO dla kodu 16 11 04 widnieje w liście KEO za 2022 r. Ponadto, w 2021 r. według KPO suma przetworzonych odpadów o kodzie 17 05 08 (Tłuczeń torowy (kruszywo) inny niż wymieniony w 17 05 07) wynosiła 3218,96 Mg, a w zaewidencjonowanej KEO dla tego kodu wpisano masę 3201,92 Mg, tj. 17,04 Mg mniej. Podobnie, według KPO suma przetworzonych odpadów o kodzie 10 09 03 (Żużle odlewnicze) wynosi 649,03 Mg, a w zaewidencjonowanej KEO dla tego kodu wpisano masę 619,38 Mg, tj. 29,65 Mg mniej. W myśl art. 66 ustawy o odpadach to na posiadaczu odpadów ciąży obowiązek prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów. Ewidencję odpadów prowadzi się w oparciu o art. 67 ust. 1 pkt la i lb ustawy o odpadach, który stanowi, że: "Ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem następujących dokumentów: 1. w przypadku posiadaczy odpadów: a) karty przekazania odpadu; b) karty ewidencji odpadów (...)." W myśl art. 70 ust. 1 ustawy o odpadach "posiadacz odpadów prowadzi kartę ewidencji odpadów dla każdego rodzaju odpadów odrębnie". Powyższe ustalenia wskazują, iż ewidencja była prowadzona niezgodnie ze stanem faktycznym oraz nie odzwierciedlała stanu rzeczywistego. W trakcie kontroli ustalono również, że kontrolowana spółka złożyła niezgodne ze stanem rzeczywistym sprawozdanie nr [...] [...] za 2021 r. do Marszałka Województwa Wielkopolskiego określając błędną masę przetworzonych odpadów o kodzie 10 09 03 oraz 17 05 08, a także nie uwzględniając w sprawozdaniu odpadów o kodzie 19 1209. W myśl art. 75 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o odpadach to na prowadzącym działalność polegającą na gospodarowaniu odpadami, w tym w zakresie przetwarzania odpadów spoczywa obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów, oraz tym samym do sporządzania zgodnego ze stanem faktycznym sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami. Wyjaśniono również, że pełnomocnik spółki w piśmie zawierającym uwagi i zastrzeżenia do protokołu kontroli poinformował, że natychmiast po kontroli złożono korektę ww. sprawozdania rocznego oraz skorygowano wpisy w KEO. Organ wziął ten fakt pod uwagę, a zarządzeniem pokontrolnym wskazał obowiązki, które spoczywają na podmiocie gospodarującym odpadami. Skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem i pismem z 25 marca 2024 r., wniosła od niego skargę, zarzucając organowi: I. Naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1. art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, iż Skarżąca przetwarza odpad o kodzie 19 12 12 bez wymaganego zezwolenia, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów z ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz bezpodstawnego wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska i uznania, że Skarżąca prowadzi przetwarzanie odpadów bez zezwolenia; art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do subiektywnego założenia inspektora kontroli, że wtrącenia z wywierconego materiału są klasyfikowane pod kodem 19 12 12 bez przeprowadzenia odpowiedniej ich klasyfikacji, podczas gdy Organ powinien poddać odpad właściwej kwalifikacji; 2. Naruszenie innych przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób umniejszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, przejawiające się wydaniem zaskarżonego zarządzenia pomimo braku ku temu podstaw, tak prawnych jak i faktycznych oraz z pominięciem kluczowych regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie; 2) art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.IOŚ, poprzez błędne uznanie, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym istnieją podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego skierowanego do Skarżącej i nałożenia obowiązku poinformowania organu o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń, podczas gdy w przedmiotowej sprawie do naruszeń nie doszło lub zostały wyeliminowane na etapie kontroli; 3) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na dokonaniu błędnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, będących następstwem wybiórczej tj. z pominięciem kluczowych dla sprawy wyjaśnień, analizy istniejącego w sprawie materiału dowodowego, konsekwencją czego byto niesłuszne obciążenie skarżącej zarzutem naruszenia przepisów ustawy o odpadach i wydanie zaskarżonego zarządzenia; 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, a także niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, wyrażające się zwłaszcza w: a) nieuwzględnieniu wyjaśnień i zeznań zawartych w protokołach z przesłuchania prezesa zarządu A. K. w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego, z których wprost wynika, że skarżąca nie przyjmowała na rekultywowany teren odpadów o kodzie 19 12 12, a w konsekwencji błędnym założeniu, że Skarżąca przyjmowała do przetwarzania odpady o kodzie 19 12 12 bez wymaganego zezwolenia i w ten sposób skarżąca dokonała naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach; b) nieuwzględnieniu wyjaśnień i zeznań zawartych w protokołach z przesłuchania A. K. w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego, z których wprost wynika, że w części wyrobiska, w której dokonywano odwiertów nie były prowadzone żadne prace rekultywacyjne, ani skarżąca nie przyjmowała w tym miejscu do przetwarzania żadnych odpadów, a w konsekwencji do błędnego przyjęcia przez organ, że skarżąca prowadziła proces odzysku odpadów w sposób mogący stanowić zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi albo środowiska, poprzez przetwarzanie odpadów bez zezwolenia, c) nieuwzględnieniu wyjaśnień i zeznań zawartych w protokołach z przesłuchania A. K. w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego, z których wprost wynika, że w części wyrobiska, w której dokonywano odwiertów Skarżąca w 2021 roku zleciła przeprowadzenie badań laboratoryjnych, które nie wykazały żadnych zanieczyszczeń gleby w obszarze południowej części wyrobiska, a w konsekwencji do błędnego przyjęcia przez organ, że skarżąca prowadziła proces odzysku odpadów w sposób mogący stanowić zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi albo środowiska, poprzez przetwarzanie odpadów bez zezwolenia, d) nieuwzględnieniu wyjaśnień i zeznań zawartych w protokołach z przesłuchania A. K. w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego, z których wprost wynika, że teren objęty kontrolą był eksploatowany na potrzeby budowy autostrady A2 w latach 2010-2013, oraz w tym samym czasie teren był rekultywowany i nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy w miejscach, w których Organ dokonał odwierty prowadzone były jakieś prace związane z wydobyciem kruszywa, a w konsekwencji do błędnego przyjęcia przez organ, że skarżąca prowadziła proces odzysku odpadów w sposób mogący stanowić zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi albo środowiska, poprzez przetwarzanie odpadów bez zezwolenia na kontrolowanym terenie, e) nieuwzględnieniu wyjaśnień i zeznań zawartych w protokołach z przesłuchania A. K. w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego, z których wprost wynika, że od 2016 roku rekultywacja z wykorzystaniem odpadów była prowadzona przez skarżącą w innych miejscach niż teren objęty kontrolą i od 2016 roku nie miało miejsca przetwarzanie odpadów przez skarżącą w ramach rekultywacji wyrobiska na kontrolowanym obszarze, a w konsekwencji błędne założenie, że na obszarze, na którym w toku kontroli wykonano odwierty były przetwarzane przez skarżącą odpady, f) nieuwzględnieniu wyjaśnień i zeznań zawartych w protokołach z przesłuchania A. K. w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego, z których wprost wynika, że na określonym obszarze wyrobiska podmiot trzeci deponował materiał z wykopów w latach 2013/2014, a w konsekwencji błędne założenie, że na obszarze, na którym w toku kontroli wykonano odwierty odpady były przetwarzane przez skarżącą g) niedostatecznym wyjaśnieniu czy, który materiał i kiedy miał zostać przetworzony na kontrolowanym obszarze przez skarżącą h) niedostatecznym wyjaśnieniu czy w miejscach odwiertów znajdował się materiał do rekultywacji wykorzystany przez skarżącą; i) brak wykazania jakiegokolwiek jednoznacznego dowodu potwierdzającego sprawcę ewentualnego naruszenia stwierdzanego przez organ; j) braku ustaleń oraz wykazania, że w miejscach odwiertów było prowadzone wydobycie kruszywa i miejsca te zostały zrekultywowane przez skarżącą, a także brak wykazania, że skarżąca kiedykolwiek przetwarzała odpady na kontrolowanym obszarze; k) braku wykazania oraz niewyjaśnieniu kwestii, w jakim okresie czasu (chociażby w przybliżeniu) wykonano warstwy znajdujące się na głębokości 6m; l) brak wykazania oraz niewyjaśnieniu kwestii udziału procentowego wtrąceń w łącznej masie wywierconego materiału, co w konsekwencji prowadzi do poważnych wątpliwości w zakresie kwalifikowania wtrąceń jako odrębnych odpadów, a nie odpadów poddanych odzyskowi których skład morfologiczny dopuszcza wystąpienie wtrąceń które nie wpływają na sposób kwalifikowania odpadów; m) brak wykazania i przeprowadzenia badań morfologii wywierconego materiału; n) nieuwzględnieniu zakwestionowania przez Skarżącą dowodów w postaci wykonanych fotografii znajdujących się na str. 6-19 załącznika do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 27.11.2023r.; o) brak wykazania jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że wyseparowane wtrącenia z wywierconej masy ziemnej należy zakwalifikować jako odpady o kodzie 191212, p) nieuwzględnieniu wyjaśnień w zakresie karty ewidencji odpadów o kodzie 16 11 04, 19 12 09 za 2021 rok , a w konsekwencji błędne założenie, że Skarżąca prowadzi ewidencję odpadów niezgodnie ze stanem faktycznym; q) nieuwzględnieniu wyjaśnień w zakresie omyłek w ewidencji, a w konsekwencji błędne założenie, że Skarżąca prowadzi ewidencję odpadów niezgodnie ze stanem faktycznym; r) nieuwzględnieniu korekt sprawozdań i ewidencji odpadów Skarżącej dokonanych przez Skarżącą już na etapie kontroli, a w konsekwencji błędne założenie, że Skarżąca prowadzi ewidencję odpadów niezgodnie ze stanem faktycznym; s) nieuwzględnienie wyjaśnień Skarżącej z pisma z dnia 12.01.2024r. oraz brak ustosunkowania się do kwestionowanych przez Skarżącą ustaleń z protokołu kontroli; co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych oraz prawnych i założeniem, że Skarżąca prowadziła rekultywację na kontrolowanym terenie, przetwarzała odpad o kodzie 19 12 12 bez wymaganego zezwolenia, wtrącenia z odwiertów stanowią odpad o kodzie 19 12 12, oraz Skarżąca prowadzi ewidencję niezgodnie ze stanem faktycznym, 5) art. 10 ust 1 ustawy z dnia 06 marca 2018 roku Prawo przedsiębiorców, poprzez formułowanie negatywnych wniosków, spostrzeżeń i uwag inspektora kierowanych do przedsiębiorcy, zwłaszcza w protokole kontroli, bez zebrania i przedłożenia dowodów w tym zakresie, oparte jedynie na subiektywnych i sensorycznych odczuciach osoby wykonującej kontrolę; 6) art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 06 marca 2018 roku Prawo przedsiębiorców, poprzez jego niezastosowanie do okoliczności budzących poważne wątpliwości, okoliczności niewyjaśnionych lub niedostatecznie wyjaśnionych, brak zebrania dowodów jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości wykazujących wystąpienie naruszenia przepisów oraz ich sprawcę, a także brak rozstrzygnięcia wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy. Podnosząc tej treści zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) – przy czym jest poza sporem, że takimi aktami są m.in. zarządzenia pokontrolne wydawane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska (zob. np. wyrok NSA z 02 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Po rozpoznaniu sprawy w tak opisanych granicach kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocenił, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie naruszało prawa. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r. poz. 824 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 425; w skrócie "u.IOŚ") do zadań tej służby należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556, ze zm.;p obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.; w skrócie "p.o.ś."), w zakresie m.in.: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (lit. a), przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska (lit. b) oraz przestrzegania przepisów ustawy o odpadach (lit. l), a także wykonywanie zadań określonych w przepisach o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (art. 2 ust. 1 pkt 9 u.IOŚ). Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy Inspekcji (art. 9 ust. 1d u.IOŚ). Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli zostały określone w art. 9 ust. 2 u.IOŚ. Z kolei z art. 11 u.IOŚ wynika, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej, przy czym kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (odpowiednio: kontrolowana osoba fizyczna) może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji (art. 11 ust. 3 u.IOŚ). Przywołanie powyższych regulacji było niezbędne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.IOŚ na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Oznacza to, że adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna, także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna (por. np. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., II OSK 1534/14, wszystkie orzeczenia przywołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl;). W efekcie, w niniejszej sprawie zarządzenie zostało skierowane do prezesa zarządu skarżącej spółki, natomiast skargę wniosła sama spółka. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, iż skarga ta była niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, mimo iż adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu Inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika . W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w u.IOŚ nie jest decyzją administracyjną, lecz – jak to już wyżej wskazano – "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Precyzując, zarządzenie pokontrolne jest indywidualnym aktem administracyjnym, a więc aktem o charakterze władczym. Nie może zostać uznane za przypomnienie, czy też wyłącznie pouczenie o obowiązkach. W zakresie wynikającym z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 u.IOŚ zarządzenie nakłada bowiem na adresata nowy obowiązek – obowiązek informacyjny, obwarowany sankcją karną. Zgodnie z uwagami poczynionymi na wstępie, sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego – tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej – prowadzona być może wyłącznie pod względem jego legalności, czyli zgodności z prawem. Badanie legalności zarządzenia oznacza zasadniczo konieczność sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania – zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym. Należy jeszcze podkreślić, że przy ocenie legalności zarządzenia pokontrolnego organów Inspekcji Ochrony Środowiska nie mogą znaleźć wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż takie zarządzenia nie są wydawane w trybie określonym w k.p.a. (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko według którego do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne (zob. np. wyroki NSA: z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09; z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12). Możliwość skorzystania z gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., zaktualizuje się dopiero gdy w związku z naruszeniami wytkniętymi w zarządzeniu pokontrolnym lub na skutek jego niewykonania (niezastosowania się do zawartych w nim wskazań) zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z 8 marca 2022 r., III OSK 936/21). Już z tych względów, podniesione w pkt 2 skargi zarzuty naruszenia wyszczególnionych przepisów k.p.a. (art. 6, art. 8, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) nie mogły zostać uwzględnione przez sąd. Okoliczność, że do zarządzenia pokontrolnego nie znajdują wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – a więc także jego art. 7, który nakazuje organom administracji publicznej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego załatwianej sprawy – nie oznacza, że kwestia ta jest całkowicie wyłączona spod regulacji normatywnej. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dostatecznych kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają – oprócz wskazanych wyżej przepisów u.IOŚ – zasady konstytucyjne, w szczególności zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), a także z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa. Na tym tle normatywnym niepodleganie procedury kontrolnej wprost wymogom k.p.a. nie zwalnia organu Inspekcji Ochrony Środowiska z obowiązku rzetelnego wyjaśnienia przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego wszystkich prawnie istotnych okoliczności faktycznych danej sprawy. Taki obowiązek znajduje swoje źródło w przywołanych tu zasadach wynikających z Konstytucji RP. Organy wydając zarządzenie, muszą w uzasadnieniu wykazać, że działają w granicach prawa, z czego wynika, że jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne, czy też oparte na nieprawdziwych podstawach faktycznych. Prawidłowe zarządzenie pokontrolne musi zatem spełnić wymogi funkcjonalnie zbliżone do tych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wydane w sprawie skarżącej zaskarżone zarządzenie pokontrolne spełnia te warunki. Zarządzenie to odpowiada prawu, i to także w zakresie przyjętych za jego podstawę ustaleń faktycznych, bazujących na ustaleniach kontroli wyczerpująco opisanych i należycie udokumentowanych w protokole kontroli nr [...] z 5 stycznia 2024 r., mającym, co należy podkreślić, status dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a. (Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska. Komentarz, pod red. E.K. Czech, Warszawa 2021, art. 11 Nb 6). Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zgadza się również z poglądem, według którego wojewódzki sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W orzecznictwie wskazuje się, że wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli (wyrok NSA z 19 września 2024 r., III OSK 438/23). W rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do punktu 1 zarządzenia, skarżąca kwestionowała zasadniczo dwa ustalenia: po pierwsze, że na terenie działki po wyrobisku to ona przetwarzała odpady nieobjęte uzyskanym przez spółkę zezwoleniem marszałka województwa; po wtóre zaś, że dokonano dowolnej klasyfikacji tych odpadów. Odpowiadając na taki zarzut, Sąd wskazuje na niemożliwość badania treści ustaleń faktycznych sformułowanych w protokole kontroli. Ten w rozpoznawanej sprawie zawierał szczegółowy opis ustaleń poczynionych w czasie kontroli na miejscu. Wskazywał mianowicie, że w granicach działki w poczynionych przez organ odwiertach, ujawniono odpady z tworzyw sztucznych, na przetwarzanie których - jak wyjaśniono również w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia - skarżąca spółka nie miała zezwolenia, co zresztą nie było sporne. Organ wskazał jednocześnie miejsce położenia odpadów, identyfikując je ścisłymi współrzędnymi geograficznymi. Niewątpliwie znajdowały się one w granicach działki objętej zezwoleniem, lecz - co również wynika z protokołu kontroli - poza obszarem obecnie eksploatowanym przez spółkę. Organ wskazał zarazem, że obszar na którym ujawniono odpady stanowił teren wyrównany, pokryty roślinnością. Dodatkowo organ ustalił, że skarżąca spółka naruszyła warunki zezwolenia (i) nie zapewniając osoby odpowiedzialnej za badanie zgodności przywożonych odpadów z zezwoleniem, (ii) nie odmawiając przyjmowania odpadów w przypadku ich niezgodności z przypisanym im kodem oraz (iii) prowadząc proces odzysku odpadów w sposób mogący stanowić zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi albo środowiska poprzez przetwarzanie odpadów na przetwarzanie których spółka nie posiadała zezwolenia. Odnosząc się jednak do zarzutów skargi oparcia zarządzenia o niemiarodajny dowód, jakim w zakresie klasyfikacji odpadów miał być protokół kontroli, wskazać należy, na co zresztą trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że inspektor Inspekcji Ochrony Środowiska jest uprawniony do określenia składu morfologicznego odpadów w oparciu o wiedzę ekspercką (art. 9 ust. 2 pkt 10 u.IOŚ). Odpowiadając zaś na zarzut oparty o twierdzenie, że fotografie stanowiące załączniki do protokołu kontroli nie oddawały rzeczywistej treści odwiertów, ponieważ ujawnione w nich tworzywa sztuczne wyizolowano na potrzeby zdjęcia, Sąd dostrzega, że w istocie skarżąca nie zakwestionowała, że widoczne na zdjęciach przedmioty znajdowały się w składzie materiału pochodzącego z odwiertów. Co do zarzutów w ramach których podnoszono, że kwestionowane odpady znaleziono poza miejscami, w których prowadzona była rekultywacja wyrobisk, Sąd zauważa, że organ w protokole kontroli wskazał, że oba wyrobiska obecnie eksploatowane przez skarżącą znajdowały się w północnej części działki, zaś odwiertów dokonywano w jej południowej części. Kluczowe jednak znaczenie w kwestii objętej punktem 1 zarządzenia, miało - wynikające z protokołu - ustalenie o obecności na działce, na której skarżąca przetwarzała odpady, odpadów nieobjętych zezwoleniem. Jak wskazano, Sąd nie jest władny do kontroli takich ustaleń. Sąd, z opisanych tu przyczyn, nie dostrzegł jakichkolwiek okoliczności wskazujących na niepełnowartościowość protokołu z kontroli, a tym samym jego nieprzydatność do czynienia ustaleń faktycznych na podstawie zawartych w nim spostrzeżeń. Sąd ocenił, że w sytuacji sformułowania takich ustaleń adekwatną reakcją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska było sporządzenie zarządzenia pokontrolnego, w ramach którego nakazano w przyszłości przestrzegać warunki określone w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, którym spółka - jak ustalono - uchybiła. Podobnie jako zasadne należało ocenić wskazanie zawarte w pkt 2 zaskarżonego zarządzenia, w którym nakazano skarżącej spółce prowadzenie ewidencji oraz sprawozdawczości zgodnie ze stanem faktycznym. Zasadnie wskazano na - niekwestionowane przez spółkę co do zasady - obowiązki dokumentacyjne. Wskazano jednocześnie, że spółka tym obowiązkom uchybiła poprzez zaewidencjonowanie przyjęcia odpadów na podstawie kart przyjęcia odpadów sporządzonych w 2021 r. jako przyjętych w 2022 r., co spowodowało, że zapisy karty ewidencji odpadów za 2021 r. nie odzwierciedlały rzeczywistej ilości przyjętych odpadów. Nadto, wytknięto różnice ilościowe pomiędzy zapisami kart przyjęcia odpadów, a kartą ewidencji odpadów. Organ wskazał jednocześnie, że uwzględnił wyjaśnienia skarżącej, która - nie kwestionując istoty zastrzeżeń organu - złożyła wyjaśnienia na temat źródeł powstania różnic oraz sprostowała część zapisów (tam gdzie było to ex post technicznie możliwe). I tu Sąd zgadza się z organem, że skoro stwierdzone uchybienia miały miejsce, to pomimo złożenia wyjaśnień przez spółkę, a także wobec ich niepełnego skorygowania, winny były zostać objęte zaskarżonym zarządzeniem. Organ oceniał bowiem obiektywny stan naruszenia prawa, w tym prawnych obowiązków w zakresie ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, które wynikały z art. 66 i art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Ostatecznie, wobec uznania, że zaskarżone zarządzenie odzwierciedla ustalenia sformułowane w trakcie kontroli, a dodatkowo, że ranga ustalonych nieprawidłowości uzasadniała wydanie zarządzenia pokontrolnego, które z kolei zostało jasno i niewątpliwie uzasadnione, Sąd uznał, że zarządzenie to nie naruszało prawa. Powyższe uwagi bezpośrednio lub pośrednio odpowiadają na wszystkie zarzuty skargi. Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.).