II SA/Po 299/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009r. sprawy ze skargi C. i J. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżone postanowienie II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ M. Kwiecińska G. P. wystąpił w dniu 10.08.2006 r. z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB w O.) o wydanie pozwolenia na użytkowanie kurnika wraz z obiektami towarzyszącymi, na działce nr [...], położonej w P. [...], gmina O . PINB w O. decyzją z dnia [...]12.2006 r. Nr [...], na podstawie art. 55 pkt 2, art. 59 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, udzielił wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie kurnika o obsadzie [...]szt. wraz z obiektami towarzyszącymi tj. 2 silosów paszowych stalowych oraz podziemnego zbiornika stalowego na ścieki sanitarne. Odwołanie od tej decyzji wnieśli Cz. J. i J. J. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Skarżący podnieśli, że należąca do nich nieruchomość jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której zlokalizowany jest kurnik, a decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 30.06.1997 r. wydana dla G.P. obejmowała możliwości zabudowy mieszkaniowej z usługami towarzyszącymi, usługi nieuciążliwe wolnostojące i drobną wytwórczość nieuciążliwą. Zadaniem skarżących kurnik o obsadzie [...]sztuk brojlerów jest obiektem uciążliwym, a odory wydobywające się z kurnika ujemnie wpływają na ich zdrowie. Wydanie pozwolenia na użytkowanie kurnika jest sprzeczne ze znajdującym się w aktach sprawy materiałem dowodowym oraz zasadami współżycia społecznego. Skarżący wskazali, że został naruszony ich interes prawny, a to daje im status strony w prowadzonym postępowaniu. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej WWINB w Poznaniu) postanowieniem z dnia 29.01.2007 r. Nr [...] , na podstawie art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania Cz. J. i J. J.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, iż w jego ocenie zachodzi sytuacja niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, bowiem odwołanie wniósł podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. WWINB w Poznaniu wskazał, że w myśl art. 127 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) od decyzji wydanych w pierwszej instancji odwołanie służy tylko stronie postępowania i tylko ona może skutecznie wnieść odwołanie. Tymczasem, w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ustawodawca wskazał, że stroną postępowania jest wyłącznie inwestor (art. 59 ust.1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r. ze zm.) W rozpoznawanej sprawie inwestorem jest G . P., co oznacza, że tylko on posiadał legitymację do wniesienia odwołania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowania obiektu budowlanego. Legitymacji do wniesienia odwołania nie mieli natomiast skarżący, dlatego też organ uznał, iż brak podstaw do przeprowadzenia postępowania odwoławczego i badania zasadności odwołania. Cz.J. i J. J. wnieśli skargę na postanowienie WWINB w Poznaniu domagając się jego uchylenia oraz merytorycznego rozpatrzenia ich odwołania od decyzji PINB w O. udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż przepis art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na który powoływał się organ drugiej instancji wydając zaskarżone postanowienie, nie mówi o tym komu przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, a jedynie określa po spełnieniu jakiego warunku pozwolenie to może zostać wydane. Skarżący podkreślili, iż w postępowaniu o wydanie przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie przysługuje im status trony postępowania, co z kolei wynika z przepisu art. 28 kpa, bowiem ich interes prawny przejawia się w tym, aby inwestycja dotycząca kurnika o obsadzie [...] sztuk kurczaków była realizowana zgodnie z przepisami prawa ochrony środowiska oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Cz. J.i J. J. ponownie podnieśli, że eksploatacja kurnika wiąże się z istotnymi uciążliwościami dla otoczenia., a dla nich samych może oznaczać istotne pogorszenie stanu zdrowia, a nawet śmierć. Takie wykonywanie przysługującemu właścicielowi kurnika uprawnień właścicielskich jest niezgodne z przepisem art. 5 k.c. Zdaniem skarżących WWINB w Poznaniu wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy ustawy Prawo budowlane, ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę WWINB w Poznaniu podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 09.10.2007 r., sygn. akt II SA/Po 146/07 oddalił skargę Cz. J. i J. J . Skarżący nie zgodzili się z tym orzeczeniem i wskutek złożonej przez nich skargi kasacyjnej, wyrok sądu I instancji został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12.02.2009 r. sygn. II OSK 210/08, a sprawę przekazano wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in. na to, że warunkiem zastosowania regulacji przewidzianej w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, jest konieczność zaistnienia warunków wskazanych w ustępie pierwszym tego artykułu. Podkreślono też, że dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, która w unormowaniu przytaczanym na gruncie rozpoznawanej sprawy weszła w życie 11.07.2003 r. w drodze noweli z dnia 27.03. 2003 r. do ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a więc że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, ma zastosowanie do sytuacji, w których inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił, też uwagę na to, że organ administracji w swoim orzeczeniu wydanym na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania, po wstępnej kontroli wykluczając z postępowania stronę, powołującą się na swój interes prawny. Organ orzekł, zatem, o braku materialnoprawnej przesłanki jaką jest interes prawny, a tym samym uniemożliwił otwarcie procesu w celu badania tej przesłanki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w sprawie, w której orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 12.02.2009 r. sygn. II OSK 210/08 przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Wyjaśnienia wymaga również to, że w myśl art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że na gruncie niniejszej sprawy nie stwierdzono istnienia takich okoliczności, które wyłączałyby stosowanie się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wymienionego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W następnej kolejności wyjaśnić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją – zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że inwestorem obiektu (kurnika) w rozpoznawanej sprawie był G.P. Skarżący są natomiast właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką, dla której inwestor zamierza uzyskać pozwolenie na użytkowanie kurnika o obsadzie [...]szt. wraz z obiektami towarzyszącymi tj. 2 silosami paszowymi stalowymi oraz podziemnym zbiornikiem na ścieki sanitarne. Istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości ustaleń organu II instancji w zakresie braku legitymacji do wniesienia przez skarżących odwołania od decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie kurnika. W pierwszej kolejności, wskazać należy, że błędnie WWINB w Poznaniu uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Jakkolwiek, bowiem zgodzić się należy, że niedopuszczalność odwołania wynikać może z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, to jednak pamiętać należy, że rozpoznając niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych należy rozpatrywać ją z uwzględnieniem dwóch sytuacji. Odwołanie może, bowiem zostać wniesione przez jednostkę nie mającą legitymacji do jego wniesienia, albo przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, organ II instancji miał do czynienia z tą pierwszą sytuacją, tj. odwołanie wniosły osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Decyzję pierwszoinstancyjną doręczono bowiem skarżącym wyłącznie "do wiadomości". Jeżeli jednak skarżący wnieśli odwołanie, twierdząc, że decyzja ta dotyczy ich interesu prawnego, rzeczą organu odwoławczego było rozpoznać ich odwołanie. Jeżeli natomiast w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdziłby, że skarżący nie mają w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. B.Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, C.H.Beck 2006, s. 597). Odstąpienie od rozpoznania odwołania skarżących przez WWINB w Poznaniu spowodowało, że nie uwzględniono, iż warunkiem zastosowania regulacji przewidzianej w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, jest konieczność zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro, bowiem dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiąca, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, ma zastosowanie do sytuacji, w których inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, konieczne było dokonanie analizy, czy przepis ten w warunkach niniejszej sprawy ma w ogóle zastosowanie. Brak stosownych rozważań w tym zakresie świadczy o naruszeniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem, ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału wynika, iż decyzja na podstawie, której inwestor zrealizował sporny kurnik, tj. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z 18.09.1997 r. nr [...], została uchylona w całości decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 23.04.2001 r. nr [...]r., a Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 04.04.2003 r. , sygn. II SA/Po 1778/01 oddalił skargę G. P. na decyzję Wojewody uchylającą przedmiotowe pozwolenie na budowę kurnika. Jakkolwiek więc zgodzić się należy z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, iż inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, to jednak nie może również budzić wątpliwości, że uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę traci jednak swą moc ex nunc, tj. z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia. Tak więc, w sytuacji gdy decyzja uchylająca decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z 18.09.1997 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę kurnika stała się prawomocna (z dniem 04.04.2003 r.) rzeczą WWINB w Poznaniu było zbadać, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Brak stosownych ustaleń w omawianym zakresie w praktyce pozbawiłby właścicieli sąsiednich nieruchomości ochrony ich interesu prawnego w ramach ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich w procesie inwestycyjno-budowlanym (wyrok NSA z dnia 07.11.2006 r., sygn. II OSK 1281/05). Niezależnie od powyższego zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa bowiem stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z 5.07.2006 r. sygn. akt II OSK 942/05 publ. ONSA/WSA 2007/2/50). Reasumując, zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 134 kpa oraz art. 7, art. 77 § 1 kpa oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego. Z tych względów koniecznym było uchylenie postanowienia organu II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę należy wyjaśnić okoliczności szczegółowo wymienione wyżej i wnikliwie rozważyć zgromadzony materiał dowodowy, a następnie stosownie do poczynionych ustaleń rozstrzygnąć sprawę. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, jak w sentencji. Na mocy art. 152 wskazanej ustawy Sąd orzekł o niemożności wykonania zaskarżonego postanowienia, który to zakaz obowiązuje do czasu prawomocności wyroku. O zwrocie kosztów Sąd nie orzekł z racji nie złożenia przez stronę skarżącą i ich pełnomocnika, do chwili zamknięcia rozprawy, stosownego wniosku. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska M.Kwiecińska Za nieobecnego sędziego korzystającego ze zwolnienie lekarskiego uzasadnienie wyroku podpisała sędzia B.Kamieńska MK