II OSK 210/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. i C. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Po 146/07 w sprawie ze skargi J. J. i C. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz J. i C. J. solidarnie kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 210 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 października 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę C. J. i J. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że inwestor G. P. wystąpił w dniu 10 sierpnia 2006r. z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie o wydanie pozwolenia na użytkowanie kurnika wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr [...], położonej w P. P., gmina Ostrzeszów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. na podstawie art. 55 pkt 2, art. 59 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r. ze zm. - dalej zwanej ustawą Prawo budowlane), udzielił G. P. pozwolenia na użytkowanie kurnika o obsadzie 19.800 sztuk wraz z obiektami towarzyszącymi tj. 2 silosów paszowych stalowych oraz podziemnego zbiornika stalowego na ścieki sanitarne. Decyzja ta została doręczona G. P. oraz C. i J. J.. C. i J. J. wnieśli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że należąca do nich nieruchomość jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której zlokalizowany jest kurnik. Podnieśli, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1997 r. wydana dla G. P. obejmowała możliwości zabudowy mieszkaniowej z usługami towarzyszącymi, usługi nieuciążliwe wolnostojące i drobną wytwórczość nieuciążliwą. Zadaniem skarżących kurnik o obsadzie 19.800 sztuk brojlerów nie jest obiektem nieuciążliwym, a wydanie pozwolenia na użytkowanie kurnika jest sprzeczne ze znajdującym się w aktach sprawy materiałem dowodowym. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania C. i J. J.. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ II instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, bowiem odwołanie wniósł podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 59 ust.1 ustawy Prawo budowlane stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Ponieważ w przedmiotowej sprawie inwestorem jest G. P., oznacza to, że C. i J. J. nie posiadają legitymacji do wniesienia odwołania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Z postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zgodzili się C. i J. J.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżący wskazali, iż przepis art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na który powoływał się organ drugiej instancji wydając zaskarżone postanowienie, nie mówi nic o tym komu przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, a jedynie określa po spełnieniu jakiego warunku pozwolenie to może zostać wydane. Podkreślili, iż w postępowaniu o wydanie przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie przysługuje im status strony postępowania, co wynika z przepisu art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżących nie posiadają oni przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Na gruncie prawa budowlanego ustawodawca sformułował odrębną normę, jednoznacznie określając, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Regulacja ta zawarta została w przepisie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przepis powyższy ma charakter normy szczególnej, która uchyla stosowanie norm ogólnych kształtujących ramy postępowania administracyjnego. W konsekwencji oznacza to, że uregulowania kodeksu postępowania administracyjnego wskazujące na to, jakie podmioty mogą być stroną postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania na gruncie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a w ich miejsce stosuje się przepis szczególny wyrażony w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził ponadto, że skarżący mają o tyle rację, że powołany przez organ odwoławczy przepis art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie wyznacza kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Regulacja, którą organ odwoławczy przywołuje w treści zaskarżonego postanowienia znajduje się, bowiem art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a nie w ustępie pierwszym tego artykułu. Niemniej jednak taki błąd uznać należy za oczywistą omyłkę pisarską, która w żaden sposób nie miała wpływu na wynik postępowania. Sam przepis regulujący zakres podmiotowy stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie istnieje, został on prawidłowo przez organ odwoławczy zastosowany, a błędne wskazanie ustępu artykułu, w którym przepis ten został zredagowany nie prowadzi do jakiegokolwiek naruszenia uprawnień skarżących. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w świetle powyższych rozważań C. i J. J., którzy nie są inwestorami obiektu w przedmiotowym postępowaniu, nie są również stronami postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowania kurnika wraz z obiektami towarzyszącymi. Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli C. i J. J. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1/ naruszenia art. 7 oraz art. 9 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz nienależyte informowanie strony skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy co powoduje, że strona skarżąca ponosi szkody wynikające z nieznajomości prawa administracyjnego, 2/ naruszenie art. 75 i art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i błędną oceną dowodów, 3/ naruszenie art. 59 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że stronie skarżącej nie przysługuje prawo podmiotowe do wniesienia skargi, nie uwzględnienie faktu, iż wniosek o pozwolenie na użytkowania rzeczywiście wpłynął przed zmianą ustawy Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), a nie jak przyjęto w wyroku w dniu 10 sierpnia 2006r. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu powyższych zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd wadliwie przyjął, że wniosek o pozwolenie na użytkowanie został złożony przez inwestora w dniu 10 czerwca 2006 r. W ocenie strony wnoszącej kasację sprawa posadowienia kurnika o obsadzie 19800 sztuk kur na sąsiadującej z ich posesją działce nr [...] w P. P. gmina Ostrzeszów ciągnie się od połowy 1997r. t.j. od daty decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez Burmistrza Miasta i Gminy Ostrzeszów w dniu [...] czerwca 1997 r. Skarżący zaskarżyli tą decyzję wskazując na uciążliwość planowanej inwestycji. W odległości ok. 100 m od ich posesji był już zbudowany kurnik z obsadą 16000 sztuk kur i jego istnienie dawało się okolicznym mieszkańcom we znaki. Jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu stwierdziło, że planowana inwestycja należy do kategorii zabudowa zagrodowa i zachowuje normy odległościowe od siedzib ludzkich, a w efekcie utrzymało decyzję Burmistrza w mocy decyzją z [...] sierpnia 1997 r. Skarżący zaskarżyli tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu [...] września 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Ostrzeszowie wydał decyzję o pozwoleniu na budową. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewody Kaliskiego, który decyzją z [...] października 1997r. utrzymał ją w mocy. Również i na tą decyzję wniesiona została przez skarżących skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 stycznia 1998r. sygn. akt II SA/Łd 2524/97 wstrzymał budowę, które to postanowienie małż. J. otrzymali w dniu 2 marca1998 r. i natychmiast poinformowali o tym Urząd Rejonowy. Postanowienie o wstrzymaniu prac budowlanych po codziennych interwencjach skarżących, Urząd wydał w dniu [...] marca1998 r. i w tym samym dniu inwestor powiadomił Urząd o zakończeniu budowy. Stwierdzenie zakończenia budowy nastąpiło w dniach 3-5 kwietnia 1998 r. pomimo, że prace budowlane trwały nadal bez przerwy w dzień i w nocy oraz w niedzielę, czyli zgłoszenie było nieprawdziwe. Zaskarżona decyzja SKO w Kaliszu została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 6 grudnia 2000 r. - sygn akt SA /Łd 2092/97, a decyzja Wojewody Kaliskiego w dniu 22 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 2524/9. Wojewoda Kaliski uchylił z kolei decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrzeszowie dnia [...] kwietnia 2001 r. Od kwietnia 2002 r. pomimo braku zezwoleń kurnik był użytkowany. Postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania kurnika zostało wszczęte w 1998 r. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. nałożono na inwestora obowiązki wykonania czynności, od których uzależniono udzielenie pozwolenia na użytkowanie kurnika. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2003r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji jedynie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków z niej wynikających. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. wydana w ramach tego postępowania, a uchylił została przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004r. i jego stanowisko podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 23 stycznia 2006r. sygn. akt II SA/Po 941/04-942/04. Następnie zostało wydane pozwolenie na użytkowanie kurnika z dnia [...] grudnia 2006 r. Zdaniem skarżących postępowanie toczyło się przed zmianą ustawy Prawo budowlane, kiedy skarżący posiadali status strony i uczestniczyli czynnie w postępowaniu, a wobec tego zmiana przepisów nie może ich pozbawić prawa do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione zarzuty. Za trafny uznać trzeba zarzut naruszenia prawa materialnego t.j. art. 59 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane. Dokonując oceny tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie zarówno sam zarzut skargi kasacyjnej, jak i wywody zaprezentowane w uzasadnieniu wniesionej kasacji. Zwrócić należy uwagę, iż warunkiem zastosowania regulacji przewidzianej w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wskazanej w zaskarżonym wyroku jest konieczność zaistnienia warunków wskazanych w ustępie pierwszym tegoż artykułu. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji ograniczył się do wskazania, jako podstawy swego orzekania tylko normy art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, bez analizy czy przepis ten w warunkach niniejszej sprawy ma zastosowanie. Należy stwierdzić, iż dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, która w unormowaniu przytaczanym w zaskarżonym wyroku weszła w życie 11 lipca 2003 r. w drodze noweli z dnia 27 marca 2003 r. do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a więc że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, ma zastosowanie do sytuacji, w których inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę. Takie stanowisko było już wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w sprawie niniejszej również je podziela ( por. wyrok NSA z dnia 7. 11. 2006 r. sygn. akt. II OSK 1281/05 LEX nr 317393). W zaskarżonym wyroku Sąd nie poddał ocenie zaskarżonego postanowienia pod względem ustaleń pozwalających na stwierdzenie, iż organ wydając kontrolowane postanowienie dopełnił warunków o jakich mowa w art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 k.p.a. i art. 77 k.p.a., a co pozwoliłoby na ocenę legitymacji procesowej skarżących o jakiej mowa w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł też, iż organ administracji w swoim orzeczeniu wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania czyli po wstępnej kontroli wykluczył z postępowania stronę, powołującą się na swój interes prawny. Organ orzekł zatem, o braku materialnoprawnej przesłanki jaką jest interes prawny, tym samym uniemożliwił otwarcie procesu w celu badania tej przesłanki. Sprawa wykładni art. 134 k.p.a. w zakresie pierwszej przesłanki tj. niedopuszczalności odwołania, była już przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Wciąż aktualna pozostaje teza zawarta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r. sygn. akt OPS 16/98 (ONSA 1999, z. 4, poz. 119), że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a". Wprawdzie uchwała odnosi się wprost do art. 28 k.p.a., ale ma ona też zastosowanie dla oceny legitymacji procesowej, o jakiej mowa w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku oczywiście zastosowania tej normy. Podzielić należy prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 49 lit. c/ ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt. II OSK 942/05, publ. ONSA i WSA 2007/2/50). Przedstawione okoliczności obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku, a ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonego postanowienia przy uwzględnieniu uwag wyżej wskazanych. Mając przytoczone wyżej względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.