II SA/Po 3/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po [...] uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] o ustaleniu dla E. B. warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, z garażami oraz budowy dwóch zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe – "na terenie części działki o nr ewid. [...] położonej w m. N. [obręb N., ark. mapy: [...], pow. [...] ha – przyp. własny], gm. O.". W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że powyższa decyzja Burmistrza O. stanowiła podstawę do wydania przez ten organ decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...] o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...], w wyniku którego postały m.in. działki nr [...] i [...]. Decyzja o warunkach zabudowy została następnie, w wyniku wydania dwóch decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2011 r. przeniesiona na nabywców nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], powstałe w wyniku podziału działki nr [...] [wskutek podziału tej działki powstały również inne działki poza działkami nr [...] i [...]] – na każdego z nabywców w zakresie dotyczącym tej nowopowstałej działki, której własność każdy z nich uzyskał. Sąd wyjaśnił, że SKO w P. działając z urzędu decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie) stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej części nieruchomości. Kolegium uznało, że doszło do rażącego naruszenia prawa § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, albowiem decyzja została wydana bez wymaganych załączników, tj. wyników sporządzonej analizy i załącznika graficznego do tej analizy, obrazującego zabudowę i zagospodarowanie analizowanego terenu, a załączniki te były konieczne dla ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy. SKO stwierdziło, że załączonej do decyzji mapy obejmującej tylko część działki nr [...] nie można było uznać za załącznik graficzny spełniający wymogi określone w przepisach, a tym samym decyzję wydano bez załącznika graficznego. Ponadto decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia w zakresie ustalania obszaru analizowanego, bowiem nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] ma powierzchnię [...] ha, a sporządzona analiza obejmuje tylko część nieruchomości o nieoznaczonej wielkości. Ponadto analizę przeprowadzono na kserokopii mapy nieoznaczonej co do skali i rodzaju mapy. Na skutek wniosku E. B., R. B., T. Ś. i S. Z. SKO w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2014 r. Kolegium nie zgodziło się z odwołującymi, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera załącznik w postaci wyników analizy wraz z częścią graficzną, bowiem jedynym załącznikiem do tej decyzji jest "część graficzna decyzji na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000", który nadto nie spełnia wymagań ustawowych, gdyż obejmuje jedynie część działki nr [...]. W istocie decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera żadnego z wymaganych załączników. Dalej SKO wskazało na rażące naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, podkreślając, że działka nr [...] ma pow. [...] ha, a sporządzona analiza obejmuje tylko jej część nieoznaczonej wielkości. Ponadto zaś analizę przeprowadzono na nieoznaczonej co do rodzaju kserokopii mapy w skali 1:5000. Sąd uchylając wyrokiem z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po [...] obie opisane wyżej decyzje SKO w P. stwierdził, iż jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niedołączenie do decyzji wszystkich wymaganych załączników, czy też niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust.1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. Zdaniem Sądu Kolegium w ogóle nie przeprowadziło tego rodzaju oceny kwestionowanej decyzji, albowiem nie zbadało jej pod kątem zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ograniczając się jedynie do wykazania braków formalnych decyzji polegających na niedołączeniu do niej wszystkich prawem wymaganych załączników oraz formalnej wadliwości mapy, na której przeprowadzono analizę analizy urbanistycznej. W istocie Kolegium, błędnie utożsamiając oczywistość naruszenia prawa z rażącym charakterem naruszenia, ograniczyło się przy tym do wykazania oczywistości stwierdzonych naruszeń prawa, pomijając zupełnie ocenę ewentualnego wpływu tych naruszeń na zastosowanie przepisów prawa materialnego i sposób merytorycznego załatwienia sprawy. Sąd przyjął, że stwierdzone przez Kolegium uchybienia w procedowaniu popełnione przez organ prowadzący postępowanie zwykłe nie stanowiły rażącego naruszenia prawa, gdyż same w sobie nie powodowały skutków prawnych niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym pastwie prawnym. Wskazał, że pomimo niedołączenia do decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną, analiza takowa faktycznie została w sprawie przeprowadzona – w aktach sprawy znajduje się dokument zatytułowany "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy nr UGG [...]", sporządzony w dniu [...] marca 2010 r. przez osobę wpisaną na listę członków jednej z okręgowych izb urbanistów. W ocenie Sądu również okoliczność, że obszar analizowany został wyznaczony na mapie w niewłaściwej skali, sama w sobie nie przesądza o nieważności zaskarżonej decyzji, albowiem na mapie tej niewątpliwie znalazł się fragment nieruchomości objętej wnioskiem, tj. ta część, na której planowana jest inwestycja. Również ewentualne niewłaściwe wyznaczenie na tej mapie obszaru analizowanego nie oznacza automatycznie, że niemożliwe było określenia parametrów i usytuowania planowanej zabudowy, jak również nie powodowało sprzeczności planowanej zabudowy z istniejącym w okolicy ładem przestrzennym. Nie można bowiem, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, przesądzić w postępowaniu nadzwyczajnym, że wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia doprowadziłoby do zmiany dotychczasowych ustaleń poczynionych w wyniku przeprowadzenia w tej sprawie analizy funkcji i zagospodarowania terenu. W konsekwencji nie jest zasadne przyjęcie wniosku, że określone w kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. warunki zabudowy są jednoznacznie sprzeczne z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu, nie dając się pogodzić z tym zagospodarowaniem. Reasumując Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Naruszenie to wynikło zaś z wadliwej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa i co za tym idzie – wnioski organu poczynione w postępowaniu w trybie stwierdzania nieważności muszą być uznane za co najmniej przedwczesne. Kolegium w obydwu fazach postępowania całkowicie pominęło przeprowadzenie analizy faktycznej i prawnej sprawy pod kątem stwierdzenia, czy warunki określone w kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. są sprzeczne z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu. Sąd nakazał, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ przeprowadził dokładną ocenę decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. pod kątem zweryfikowania zaistnienia ewentualnego rażącego naruszenia przez planowaną zabudowę zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. "zasady dobrego sąsiedztwa". Zastrzegł przy tym, że co do zasady nie mają racji skarżący, którzy podnieśli zarzut skierowania przez Kolegium pierwszej wydanej w sprawie decyzji do osób, które nie są stronami postępowania. Argumentowali oni, że utracili przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym, bowiem decyzja ta powinna być skierowana wyłącznie do tych osób, na które decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Tymczasem w wyniku podziału działki nr [...], dla której (części) ustalono warunki zabudowy w decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2010 r., powstały również inne działki niż te o nr ewid. [...] i [...], a nie wszystkie były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Wskazali to sami skarżący we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie z kolei argumentują, że działki gruntu powstałe w wyniku podziału działki nr [...] "w przeważającej części były przedmiotem czynności cywilnoprawnych, a mianowicie zawartych w formie aktów notarialnych umów sprzedaży". Nie zaprzeczyli oni, że są nadal współwłaścicielami pozostałej części nieruchomości stanowiącej wcześniej działkę nr [...], tj. innych niż [...] i [...] działek gruntu powstałych w wyniku podziału działki nr [...], dla której to nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy kwestionowana przez Kolegium w trybie nadzwyczajnym. Stąd też nie można mówić o wydaniu decyzji Kolegium w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd zauważył przy tym, że z urzędu jest mu znany fakt przeniesienia na jeszcze inne podmioty własności kolejnych nieruchomości gruntowych – działek gruntu powstałych w wyniku podziału działki nr [...], tj. działki nr [...] i działki nr [...]. Na taki stan rzeczy wskazują okoliczności stwierdzone w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Po [...]. Sąd zaznaczył, że w sytuacji gdy skarżący byliby nadal współwłaścicielami części nieruchomości stanowiącej wcześniej działkę nr [...], kwestia ich statusu w postępowaniu nadzwyczajnym byłaby w zasadzie przesądzona. W innym przypadku organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy pomimo utraty tytułu własności do nieruchomości osoby te nadal cechuje przymiot strony postępowania. Sąd uznał też, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych z tej przyczyny, iż stanowiła ona podstawę wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, objętej zakwestionowaną decyzją, a powstałe w wyniku podziału działki gruntu były przedmiotem czynności cywilnoprawnych. Wobec tego zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. nie znalazł potwierdzania w stanie prawnym i faktycznym sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia, albowiem nie załączono do niej wymaganych załączników tj. wyników sporządzonej analizy i załącznika do tej analizy obrazującego zabudowę i zagospodarowanie analizowanego terenu, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Wyjaśniono, że załączniki te były konieczne dla ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy i ustalenia, czy możliwy jest sposób zagospodarowania działki określony we wniosku. Odnosząc się zaś do wskazań Sądu zawartych w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku Kolegium uznało, że przedmiotowa decyzja i planowana zabudowa nie spełniają zasady dobrego sąsiedztwa. Organ wyjaśnił, iż z załączonej informacji z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] składa się z gruntów ornych o pow. [...] ha od klasy IIIB do klasy VI. Załączona do decyzji mapa zasadnicza obejmująca część działki nr [...] wskazuje, że w sąsiedztwie działki, na której zaplanowano inwestycję brak jest jakiejkolwiek zabudowy. W obszarze analizowanym znajdują się zaś grunty rolne niezabudowane. SKO stwierdziło, że powołana przez Sąd "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy nr [...]" także nie potwierdza, że planowana inwestycja spełniała zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Analiza stwierdza tylko, że "spełnione" są wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie wskazując jednak, które z działek i w jaki sposób zagospodarowane były przyjęte do analizy. Kolegium ustaliło również, że współwłaścicielami przedmiotowej działki, aktualnie o obszarze [...] ha są: E. B., R. B., S. Z. i T. Ś.. Jako współwłaściciele nieruchomości, na której części ustalono warunki zabudowy są stronami niniejszego postępowania. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: S. Z., T. Ś., E. B., R. B. i M. Ś. zarzucając SKO w P. naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że decyzja Burmistrza O. wydana została z naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że powyższa decyzja Burmistrza O. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, - art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowania się do zaleceń Sądu wyrażonych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku. Wnioskodawcy wnieśli o uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W motywach wniosków podnieśli, iż ustalony w sprawie stan faktyczny jest niepełny i nieprawidłowy. Przypomnieli, że sąd wydając w sprawie wyrok stwierdził, że dopiero brak spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Zdaniem wnioskodawców Kolegium nie wykonało zaleceń Sądu, albowiem nie zbadało wszechstronnie i wyczerpująco stanu faktycznego. Odwołujący się wskazali, iż organ oparł się jedynie na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, które sam kwestionował jako nieprzydatne do dokonania prawidłowej analizy urbanistycznej, czym naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. Ich zdaniem Kolegium powinno było zlecić przeprowadzenie analizy urbanistycznej. Zasadnym było też dokonanie oględzin terenu objętego kwestionowaną decyzją. Jednocześnie wnioskodawcy stwierdzili, że w dacie wydania decyzji burmistrza O. spełnione zostały wszelkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zasada dobrego sąsiedztwa. Ponadto strony podniosły, iż Kolegium nie zbadało kwestii, czy w stosunku do decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. nie znajdował zastosowania przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. SKO w P. decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję Kolegium stwierdziło, iż rażącym naruszeniem prawa – art. 52 ust. 2 u.p.z.p. było wydanie przez Burmistrza O. decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. poprzez rozpatrzenie wniosku niezawierającego kopii mapy zasadniczej lub katastralnej terenu, którego wniosek dotyczy, a także obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Nadto wskazano, że sama decyzja została wydana bez koniecznych załączników tj. wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a wraz z nią załącznika graficznego przedstawiającego zagospodarowanie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia), a także bez mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Okoliczności te stanowią zdaniem Kolegium istotne naruszenie § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia, a także art. 54 pkt 3 u.p.z.p. W ocenie SKO prawidłowo w poprzedniej decyzji stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja nie spełniała wymogu dobrego sąsiedztwa, ponieważ działka obejmująca tere inwestycji otoczona jest gruntami rolnymi, które nie są zabudowane. Ponadto stwierdzono, że postępowanie Kolegium zostało przeprowadzone z uwzględnieniem zasad procedury administracyjnej w taki zakresie, w jakim było to konieczne w ramach postępowania nadzwyczajnego. Wskazano, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie dokonuje się na nowo ustaleń koniecznych do merytorycznego załatwienia sprawy, a jedynie weryfikuje się uprzednio dokonane ustalenia pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Sporządzenie więc nowej analizy urbanistycznej bądź prowadzenie nowych ustaleń w terenie (oględziny) byłoby sprzeczne z zasadami, na których opiera się tryb nadzwyczajnej weryfikacji decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutu niezastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że przedmiotowa inwestycja nie miała charakteru zabudowy zagrodowej ponieważ działka, na której ją zaplanowano nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. Kolegium uznało też, że uprzednio orzekając zastosowano się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku wydanym w niniejszej sprawie. R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r., formułując zarzuty tożsame do powołanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy zważyć, iż Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję związane zostały oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu wydanym w dniu [...] stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Po [...], a wydanym w niniejszej sprawie, którym to uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] o ustaleniu dla E. B. warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, z garażami oraz budowy dwóch zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe – "na terenie części działki o nr ewid. [...] położonej w m. N. [obręb N., ark. mapy: 2, pow. [...] ha – przyp. własny], gm. O.". Przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) jasno stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy przy tym wyjaśnić, że art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., II FSK 3548/15, Lex nr 2036616). W związku z powyższym przytoczenia wymaga z jaką oceną prawną i wytycznymi Sąd pozostawił sprawę do rozstrzygnięcia po wydaniu wyroku z dnia [...] stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Po [...]. W pierwszej kolejności Sąd uznał, iż jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niedołączenie do decyzji wszystkich wymaganych załączników, czy też niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej (naruszenie § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia), może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Sąd wyjaśnił, że skoro ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust.1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. W tym kontekście Sąd stwierdził, że Kolegium w ogóle nie przeprowadziło tego rodzaju oceny kwestionowanej decyzji, albowiem nie zbadało jej pod kątem zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ograniczając się jedynie do wykazania braków formalnych decyzji polegających na niedołączeniu do niej wszystkich prawem wymaganych załączników oraz formalnej wadliwości mapy, na której przeprowadzono analizę analizy urbanistycznej. W istocie Kolegium, błędnie utożsamiając oczywistość naruszenia prawa z rażącym charakterem naruszenia, ograniczyło się przy tym do wykazania oczywistości stwierdzonych naruszeń prawa, pomijając zupełnie ocenę ewentualnego wpływu tych naruszeń na zastosowanie przepisów prawa materialnego i sposób merytorycznego załatwienia sprawy. Równocześnie Sąd zaznaczył, że pomimo niedołączenia do decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną, analiza takowa faktycznie została w sprawie przeprowadzona – w aktach sprawy znajduje się dokument zatytułowany "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy nr UGG [...]", sporządzony w dniu [...] marca 2010 r. przez osobę wpisaną na listę członków jednej z okręgowych izb urbanistów. W ocenie Sądu również okoliczność, że obszar analizowany został wyznaczony na mapie w niewłaściwej skali, sama w sobie nie przesądza o nieważności zaskarżonej decyzji, albowiem na mapie tej niewątpliwie znalazł się fragment nieruchomości objętej wnioskiem, tj. ta część, na której planowana jest inwestycja. Również ewentualne niewłaściwe wyznaczenie na tej mapie obszaru analizowanego nie oznacza automatycznie, że niemożliwe było określenia parametrów i usytuowania planowanej zabudowy, jak również nie powodowało sprzeczności planowanej zabudowy z istniejącym w okolicy ładem przestrzennym. Nie można bowiem, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, przesądzić w postępowaniu nadzwyczajnym, że wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia doprowadziłoby do zmiany dotychczasowych ustaleń poczynionych w wyniku przeprowadzenia w tej sprawie analizy funkcji i zagospodarowania terenu. W konsekwencji w ocenie Sądu nie było zasadne przyjęcie, że określone w kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. warunki zabudowy są jednoznacznie sprzeczne z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu, nie dając się pogodzić z tym zagospodarowaniem. Reasumując Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Naruszenie to wynikło zaś z wadliwej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa i co za tym idzie – wnioski organu poczynione w postępowaniu w trybie stwierdzania nieważności muszą być uznane za co najmniej przedwczesne. Kolegium w obydwu fazach postępowania całkowicie pominęło przeprowadzenie analizy faktycznej i prawnej sprawy pod kątem stwierdzenia, czy warunki określone w kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. są sprzeczne z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu. Sąd nakazał, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ przeprowadził dokładną ocenę decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. pod kątem zweryfikowania zaistnienia ewentualnego rażącego naruszenia przez planowaną zabudowę zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. "zasady dobrego sąsiedztwa". W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie Kolegium ponownie rozpatrując sprawę dopuściło się naruszenia art. 153 P.p.s.a. nie stosując się do oceny prawnej i wytycznych Sądu zawartych w powołanym wyżej wyroku. Kolegium po raz kolejny błędnie uznało, że uchybienia natury procesowej, do których doszło w kontrolowanym postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r., mogą stanowić wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że przy wydaniu tej decyzji doszło do rażącego naruszenia i stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Otóż SKO w P. stwierdziło, że rażącym naruszeniem prawa – art. 52 ust. 2 u.p.z.p. było wydanie przez Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. poprzez rozpatrzenie wniosku niezawierającego kopii mapy zasadniczej lub katastralnej terenu, którego wniosek dotyczy, a także obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Ponadto Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja została wydana bez koniecznych załączników tj. wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, a wraz z nią załącznika graficznego przedstawiającego zagospodarowanie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2), a także bez mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Organ uznał, że okoliczności te stanowią istotne naruszenie § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia, a także art. 54 pkt 3 u.p.z.p. Zważyć w tym miejscu należy, że Kolegium nie zbadało równocześnie, czy powyższe uchybienia miały wpływ na niespełnienie wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a więc zasady dobrego sąsiedztwa. Tymczasem Sąd w wydanym w niniejszej sprawy wyroku wyraźnie stwierdził, że skoro ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust.1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania. Tym samym samo stwierdzenie oczywistości naruszeń, o których Kolegium wypowiedziało się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (niedołączenie do wniosku inwestora mapy zasadniczej oraz brak wyników analizy urbanistycznej jako załącznika do decyzji) nie mogło stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. Jednocześnie w ocenie Sądu Kolegium ponownie rozpoznając sprawę, wbrew wyraźnym zaleceniom sformułowanym w wyroku z dnia [...] stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Po [...], nie dokonało rzetelnej oceny prowadzącej do ustalenia, czy kwestionowana decyzja rażąco narusza normę zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. czy planowana budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami, budowy dwóch zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe na części działki nr [...] w N. nawiązuje do zabudowy sąsiedniej. Mianowicie, w decyzji z dnia [...] maja 2016 r. SKO w P. ograniczyło się do stwierdzenia, że z załączonej informacji z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] składa się z gruntów ornych o pow. [...] ha od klasy IIIB do VI, a z załączonej do decyzji mapy zasadniczej obejmującej część tej działki wynika, że w sąsiedztwie działki brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Dalej Kolegium podało, że wskazana przez Sąd "Analiza ..." nie potwierdza, że planowana inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, albowiem analiza stwierdza jedynie, że "spełnione" są wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie wskazując, które z działek i w jaki sposób zagospodarowane zostały przyjęte do analizy. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że brak w obszarze analizowanym jakiejkolwiek zabudowy nie pozwala uznać sporządzonej analizy za wiarygodną i obrazującą sąsiedztwo planowanej inwestycji. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia Kolegium stwierdziło, że wydając uprzednią decyzję z dnia [...] maja 2016 r. prawidłowo orzeczono, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, ponieważ działka obejmująca teren inwestycji otoczona jest gruntami rolnymi, które nie są zabudowane. Dodatkowo Kolegium zastrzegło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie dokonuje się na nowo ustaleń koniecznych do merytorycznego załatwienia sprawy, a jedynie weryfikuje się dokonane ustalenia pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Przygotowanie więc nowej analizy urbanistycznej bądź przeprowadzenie oględzin byłoby sprzeczne z zasadami, na których opiera się tryb nadzwyczajnej weryfikacji decyzji. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Kolegium z naruszeniem nie tylko art. 153 P.p.s.a., lecz i przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zbadało w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, czy można było uznać, że przy wydaniu decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.) i może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający, co oznacza, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. W postępowaniu administracyjnym na mocy art. 16 § 1 K.p.a. obowiązuje bowiem zasada ostateczności decyzji, a zatem wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym, a nadto domniemywa się jej zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., I OSK 925/15, Lex nr 2168126). W związku z powyższym zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, przy zachowaniu oceny prawnej i wytycznych sformułowanych przez Sąd w wydanym w sprawie wyroku, tylko bezsprzeczne i to rażące naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) mogło być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z [...] czerwca 2010 r. Zdaniem Sądu SKO w P. nie wykazało ponad wszelką wątpliwość, że planowana budowa przedmiotowych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na części działki nr [...] w N. jaskrawie kłóci się z ładem przestrzennym najbliższego otoczenia. W postępowaniu Kolegium zabrakło rzetelnej analizy wszelkich dostępnych dokumentów, które obrazują sposób zagospodarowania w obszarze analizowanym. Zwłaszcza istotnym wydaje się pominięcie "Rysunku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – załącznik do decyzji o warunkach zabudowy nr [...]". Owa mapa sporządzona w skali 1:5000 obrazuje jednocześnie: granice terenu objętego wnioskiem, granice obszaru analizowanego oraz – co istotne – teren zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej i zagrodowej. Z owej mapy zaś wynika, że choć nie w najbliższym sąsiedztwie, ale w granicach obszaru analizowanego, po tej samej i po przeciwnej stronie drogi publicznej (dz. nr [...]) na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...], [...] istnieje zabudowa o tej samej funkcji, co objęta decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Wobec powyższego stwierdzenie Kolegium, zgodnie z którym działka obejmująca teren inwestycji otoczona jest gruntami rolnymi, które nie są zabudowane, wydaje się sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy, albo co najmniej nieprecyzyjne. W świetle przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 i n. rozporządzenia ustalenia, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dokonuje się bowiem uwzględniając zabudowę i sposób zagospodarowania obszaru analizowanego, a nie działek bezpośrednio sąsiadujących. Również niewystarczające dla uznania, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy w sposób rażący narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. była ocena Kolegium zawarta w decyzji z dnia [...] maja 2016 r., iż "analiza ... nie wskazuje, które z działek i w jaki sposób zagospodarowane, były przyjęte do analizy". W ocenie Sądu Kolegium dążąc do przełamania zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.) powinno było ponad wszelką wątpliwość nie tylko stwierdzić, lecz i rzetelnie wyjaśnić, dlaczego jego zdaniem naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 K.p.a. miało charakter rażący. Takiej zaś oceny zabrakło. Za wadliwe uznać wreszcie należy także stanowisko Kolegium jakoby sporządzenie nowej analizy urbanistycznej bądź prowadzenie nowych ustaleń w terenie (oględziny) byłoby sprzeczne z zasadami, na których opiera się tryb nadzwyczajnej weryfikacji decyzji. Zauważyć bowiem należy, iż postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności decyzji. Stąd też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 739/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA). Powyższe nie oznacza jednakże zakazu prowadzenia w tymże postępowaniu jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Choć bowiem organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana, to jednak może, a wręcz o ile wymaga tego stan sprawy powinien, gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, w tym w szczególności czy pierwotnie przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (por. wyroki NSA z 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13 oraz z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2175/14, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Taki zakres ewentualnego postępowania dowodowego wynika wprost z charakteru rozstrzygnięcia kończącego postępowanie nieważnościowe, gdzie organ - odmiennie niż w postępowaniu wznowieniowym - nie orzeka co od istoty sprawy, a jedynie wydaje decyzję o charakterze kasatoryjnym, której skutkiem jest powrót szeroko rozumianej sprawy administracyjnej do etapu sprzed wydania decyzji kończącej postępowanie. Jakikolwiek przepis prawa nie zakazuje przy tym prowadzenia postępowania dowodowego w ramach postępowania nieważnościowego, jak również nie określa katalogu dowodów, które w tym postępowaniu mogą być wykorzystywane, względnie, wyniki przeprowadzenia których mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to sytuacja zasadniczo inna niż chociażby w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego, gdzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wprost stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż wobec konieczności zweryfikowania przez organ w postępowaniu nieważnościowym czy planowana zabudowa jest oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie daje się z nim pogodzić nie sposób z góry wykluczyć dopuszczenia przez organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym dowodu z opinii biegłego z dziedziny urbanistyki na powyższą okoliczność, w szczególności w sytuacji braku w aktach sprawy poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym rzetelnej analizy urbanistyczno-architektonicznej i będącej tego skutkiem niemożności jednoznacznego stwierdzenia czy planowana zabudowa pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, względnie istotnej trudności w poczynieniu przez organ wymagających wiedzy specjalistycznej ustaleń. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie poczynienie ustaleń co do dotychczasowe sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z planowaną inwestycja oraz ustalenie parametrów inwestycji, które odpowiadać będą zasadzie dobrego sąsiedztwa może wymagać wiadomości specjalnych, co w razie potrzeby ustalania tego rodzaju okoliczności uzasadnia dopuszczenie dowodu z opinii biegłego urbanisty. Uznawszy zatem, że prowadząc ponownie postępowanie SKO w P. dopuściło się naruszenia przepisów postępowania (art.153 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzeczono w pkt I. sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem Kolegium będzie, w zgodzie z zapisami art. 153 P.p.s.a., uwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w obu wydanych w niniejszej sprawie wyrokach, w szczególności dokonanie oceny, czy w świetle przywołanego przez Sąd dowodu w postaci "Rysunku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – załącznik do decyzji o warunkach zabudowy nr [...]" można uznać, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. rażąco narusza przepis wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych w kwocie uiszczonego wpisu od skargi wynoszącego [...] zł.