II SA/Po 307/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2012 r. sprawy ze skargi S. B. i K. B. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie zawieszenia postępowania; oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] 2011 r., znak: [...] Starosta P. zawiesił postępowania wszczęte na wniosek A. K. w sprawie zmiany decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] 2008 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem stomatologicznym w P. przy ul. C. 20 (działka nr [...],[...] ) i zatwierdzenia dokumentacji zamiennej dla wyżej wymienionego budynku wraz z garażem w granicy z działką nr [...]. Zdaniem organu rozpatrzenie przedmiotowej sprawy uzależnione było od zakończenia toczącego się w Sądzie Rejonowym [...]. w C. I Wydział Cywilny postępowania o ustanowienie na nieruchomości obejmującej działki nr [...],[...] służebności drogi koniecznej przechodu i przejazdu oraz ułożenia instalacji do działki nr 320. Według Starosty kwestia ustanowienia służebności drogi koniecznej przechodu i przejazdu oraz ułożenia instalacji stanowi zagadnienie wstępne o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego poprzez pominięcie w sprawie ustanowionego pełnomocnika A. K., wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania bez wskazania podstawy prawnej oraz bez uzasadnienia prawnego. Zdaniem inwestora sprawa o ustanowienie służebności drogi koniecznej nie miała prawnego związku ze sprawą o zmianę pozwolenia na budowę. Przepis art. 97 k.p.a. przewiduje zawieszenie postępowania administracyjnego, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Musi to więc być bezpośrednia zależność, oznaczająca prawną lub faktyczną niemożliwość wydania decyzji bez uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Zdaniem strony taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. W zażaleniu podniesiono także, iż bezpodstawne jest twierdzenie organu, że działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do działki ewidencyjny [...]. Twierdzenie takie nie ma żadnego uzasadnienia ani pokrycia w materiale dowodowym sprawy. Ponadto zadaniem inwestora S. B. i K. B. – właściciele działki nr [...] - nie powinni być traktowani jako strony postępowania, ponieważ należąca do nich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżone postanowienie Starosty P. z dnia [...] 2011 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Tak więc przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygniecie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Inaczej mówiąc brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na takiej podstawie jest niedopuszczalne. Wojewoda podkreślił, iż organ zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego fakt złożenia przez S. B. i K. B. wniosku do Sądu Rejonowego w P. o ustanowienie na nieruchomości nr [...] i [...] służebności drogi koniecznej przechodu i przejazdu oraz ułożenia instalacji wodnokanalizacyjnej, elektrycznej i gazowej, w trakcie prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę według dokumentacji zamiennej, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, organ I instancji ma możliwość prawidłowego rozpoznania sprawy i wydania decyzji, która nie będzie kolidować z rozstrzygnięciem sądu w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej. Organ II instancji zwrócił także uwagę na fakt, ze Starosta P. jako podstawę prawną swojego postanowienia z dnia [...] 2011 r. błędnie powołał art. 98 § 1 k.p.a. Przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania, gdyż wniosek o zawieszenie postępowania nie pochodził od strony – inwestora na wniosek którego wszczęto postępowanie w sprawie zmiany decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] 2008 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem stomatologicznym w P. przy ul. C. [...] (działka nr [...],[...]). Skargę na powyższe postanowienie Wojewody Wielkopolskiego wywiódł radca prawny J. K. występując jako pełnomocnik S. B. i K. B.. Strona skarżąca zakwestionowała dokonaną przez Wojewodę ocenę, iż w przedmiotowej sprawie brak jest zagadnienia wstępnego, od którego uprzedniego rozstrzygniecie zależy rozpatrzenie tej sprawy. Zdaniem strony takim zagadnieniem jest rozpatrzenie przez Sąd Rejonowy w P. wniosku S. B. i K. B. o ustanowienie na nieruchomości nr [...] i [...] służebności drogi koniecznej przechodu i przejazdu oraz ułożenia instalacji wodnokanalizacyjnej, elektrycznej i gazowej. Pełnomocnik skarżących podniósł, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia prawnego gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem ( element stosunku czasowego) prawomocnie osądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia bądź obowiązku, stosunku lub zdarzenia albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Organ orzekając o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie zachodzi taki związek przyczynowy. Odmowa zawieszenie postępowania może doprowadzić do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia zamiennej dokumentacji budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z gabinetem stomatologicznym w P. przy ul. C. [...], na granicy z działką należącą do skarżących i w konsekwencji może doprowadzić do sytuacji, że nie możliwe będzie wytyczenie drogi koniecznej do nieruchomości należącej do skarżących. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Po rozpoznaniu skargi Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu Wojewody Wielkopolskiego, iż w sprawie nie wystąpiła obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyżej wymieniony przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Zagadnienie wstępne dotyczy zatem sytuacji, w której dla rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania konieczne jest uprzednie rozstrzygnięcie wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji w postępowaniu głównym. Nie będzie więc zagadnieniem wstępnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet - ze względów ekonomicznych, czy celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 kwietna 2012 r., sygn. akt II SA/Go 118/12 – dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zawieszenie postępowania głównego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga od organu m.in. ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 994/08 oraz z dnia 22 października 1991 r., sygn. akt SA/Wr 936/91 – oba dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Wielkopolski zasadnie przyjął, iż uprzednie rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy o ustanowienie służebności drogi koniecznej nie stanowi zagadnienia wstępnego. Rozstrzygniecie tej kwestii nie jest bowiem niezbędne do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Należy w tym miejscu zauważyć, iż powództwo o ustanowienie służebności gruntowej jest powództwem o ukształtowanie prawa, a wyrok sądu cywilnego w tej mierze tworzy nowy lub zmienia istniejący stan prawny – ma charakter kształtujący prawo. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie podejmowania decyzji. Powyższe oznacza, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny na gruncie. Zagadnienia wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. związane będą zatem z powództwami o świadczenie, a nie z powództwami o ukształtowanie prawa. Rozstrzygnięcie powództwa o świadczenie sprowadza się bowiem do rozstrzygnięcia o istnieniu bądź stosunku prawnego i jego skutkach prawnych. Może ono więc przesądzać, że określony stosunek prawny, który jest istotny dla sprawy administracyjnej, istnieje lub nie w chwili wydania decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08 oraz z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1364/08 – oba dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tej sytuacji stanowisko organu II instancji o braku podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy uznać za prawidłowe. Wojewoda Wielkopolski słusznie zatem orzekł o uchyleniu postanowienia Starosty P. z dnia [...] 2011 r. o zawieszeniu postępowania. Niemniej w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w części w jakiej orzeka się w nim o umorzeniu postępowania organu I instancji w zakresie zawieszenia postępowania. Zgodnie z treścią art. 144 k.p.a. do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, w tym art. 138 k.p.a. regulujący rodzaje rozstrzygnięć jakie może wydać organ odwoławczy. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 1-3 organ odwoławczy wydaje decyzję (odpowiednio postanowienie), którym: 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (postanowienie) albo 2. uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję (postanowienie) - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3. umarza postępowanie odwoławcze (zażaleniowe). Należy zauważyć, iż przepis art. 138 § 1 pkt 2 zawiera dwie normy przewidujące wydanie dwóch rodzajów rozstrzygnięć. Rozstrzygniecie o charakterze merytoryczno-reformacyjnym – organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzje (postanowienie) w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy oraz rozstrzygniecie o charakterze typowo kasacyjnym – organ uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) i umarza postępowanie I instancji w cześć lub całości. Istota tego drugiego rozstrzygnięcia polega na tym, iż organ odwoławczy uchyla decyzję (odpowiednio postanowienie) i nie rozstrzyga sprawy pod względem merytorycznym. Sytuacja taka zachodzi gdy postępowanie prowadzone przez organ I było bezprzedmiotowe. Przykładowo będzie chodziło o sytuacje, gdy decyzja (postanowienie) organu I instancji było wydane bez podstawy prawnej, gdy skierowano ją do osoby nie będącej stroną w sprawie lub wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości ( por. B. Adamiak w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 11. Wydanie, Warszawa 2011, str. 516-517). W przypadku postępowania wpadkowego jakim jest postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania przyczyną wydania postanowienie kasacyjnego typowego może być na przykład wydanie postanowienia o podjęciu przez organ I instancji zawieszonego postępowania przed rozpoznaniem zażalenia na zawieszenie postępowania, czy też umorzenie postępowania głównego z uwagi na cofnięcie przez stronę wniosku wszczynającego to postępowanie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewoda Wielkopolski nie tylko umorzył postępowanie zażaleniowe przed organem I instancji nie wskazując okoliczności na podstawie, której uznał, iż to postępowanie było bezprzedmiotowe, ale w rzeczywistości rozpoznał merytorycznie wniesione zażalenie i wypowiedział się co do braku przesłanek zawieszenie postępowania. Skoro brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania organu I instancji w zakresie zawieszenia postępowania Wojewoda Wielkopolski winien był wydać postanowienie o uchyleniu postanowienia organu I instancji i orzec o odmowie zawieszenia postępowania z uwagi na brak ku temu przesłanek. W ocenie Sądu wyżej wskazane naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonane w toku postępowania wpadkowego nie mogło mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia w sprawie głównej. Uchybienie to, wobec obiektywnego braku podstawy do zawieszenia postępowania, nie uniemożliwia bowiem merytorycznego załatwienia sprawy z wniosku o zmianę pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem stomatologicznym w P. przy ul. C. [...] (działka nr [...],[...]) i zatwierdzenie dokumentacji zamiennej dla ww. budynku wraz z garażem w granicy z działką nr [...] . Dlatego też nie stanowi ono naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie mogłoby mieć bowiem jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy głównej. Istotą zaskarżonego postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012 r. było bowiem doprowadzenie do takiej sytuacji procesowej w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] 2008 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem stomatologicznym w P. przy ul. C. [...], w której postępowanie to będzie kontynuowane bez oczekiwania na rozstrzygnięcie toczącej się przed sądem powszechnym sprawy o ustanowienie służebności, który to cel został osiągnięty mimo oczywiście wadliwego (i nieodpowiadającego treści trafnego uzasadnienia) sformułowania pkt 2 sentencji zaskarżonego postanowienia. W tej sytuacji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.