II SA/Po 307/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu w dniu 2. czerwca 2021r. na posiedzeniu niejawnym skargi A. K. na pismo Dyrektora Instytutu Zachodniego z dnia [...] marca 2021r., nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę ; 2. zwrócić A. K. uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie [...]zł (słownie: [...] złotych). /-/ A. Kiersnowska - Tylewicz Dnia [...]. stycznia 2021r. A. K. zwrócił się do Dyrektor Instytutu Zachodniego (dalej zwaną: Dyrektor Instytutu) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci umowy zawartej między Instytutem a Ministerstwem Nauki i Szkolnictwa Wyższego dotyczącej stworzenia bazy tekstowej pamiętników i zdjęć ze zbiorów Instytutu Zachodniego (dalej zwanego: Instytutem) oraz zdigitalizowanych pamiętników i zdjęć w formie nieprzetworzonej (bez znaku wodnego). Pismem z dnia [...] lutego 2021r. Dyrektor Instytutu w odpowiedzi na wniosek przesłała skarżącemu zeskanowaną umowę na realizację projektu "Stworzenie bazy tekstowej pamiętników ze zbiorów Instytutu Zachodniego" i raport końcowy z wykonania tego projektu oraz wskazała skarżącemu, że treść pamiętników znajdujących się w posiadaniu Instytutu nie jest udostępniana przez Internet z uwagi na ich nieuregulowany status prawnoautorski, konieczność ochrony zawartych w nich danych wrażliwych oraz brak ich zdigitalizowanej wersji. Dyrektor Instytutu stwierdziła również, że zdjęcia bez znaku wodnego są udostępniane jedynie w siedzibie instytutu z uwagi na przeszłe naruszenia praw autorskich, a możliwość udostępnienia ich przez Internet jest uzależniona od uprzedniego podpisania stosownych umów licencyjnych. Wiadomością e-mail z dnia [...] marca 2021r. skarżący zwrócił się więc do Dyrektor Instytutu o przesłanie decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia [...]. marca 2021r. Dyrektor Instytutu zwróciła skarżącemu uwagę, że pamiętniki i zdjęcia znajdujące się w posiadaniu Instytutu nie stanowią informacji publicznej, lecz stanowią materiały archiwalne, więc wniosek o przesłanie decyzji umarzającej postępowanie jest bezprzedmiotowy. W związku z brakiem udostępnienia zdjęć i pamiętników w formie wnioskowanej skarżący wniósł dnia [...] marca 2021r. za pośrednictwem Dyrektor Instytutu odwołanie do Prezesa Rady Ministrów zarzucając, że udostępnienie przez Instytut plików komputerowych nie przekracza możliwości technicznych Instytutu oraz że wnioskowane udostępnienie dotyczy informacji publicznej, nie zasobu archiwalnego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021r. A. K. wniósł skargę na decyzję Dyrektor Instytutu Zachodniego z dnia [...]. marca 2021r. zarzucając, że udostępnienie przez Instytut plików komputerowych wygenerowanych w ramach grantu Ministerstwa nie przekracza możliwości technicznych Instytutu oraz że wniosek o udostępnienie cyfrowej wersji zdjęć i pamiętników nie dotyczył materiałów archiwalnych. Skarżący wniósł jednocześnie o uchylenie decyzji wydanej przez organ. Dyrektor Instytutu w odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2021r. wniosła o odrzucenie lub ewentualnie o oddalenie skargi i wskazała, że pamiętniki i zdjęcia, o których udostępnienie wnioskował skarżący mają charakter materiałów archiwalnych. Ponadto organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego pismo Dyrektor Instytutu z dnia [...] marca 2021r. nie jest decyzją administracyjną, lecz pismem informacyjnym niepodlegającym kognicji sądu administracyjnego, a wnioskowana przez niego informacja publiczna w postaci umowy z Ministerstwem została już udostępniona wraz z pismem z dnia [...] lutego 2021r. Dyrektor Instytutu wskazała też, że w tej sprawie nie zaistniała bezczynność ani przewlekłość, gdyż organ odniósł się do wszystkich zapytań i twierdzeń skarżącego w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2020 poz. 1325, dalej: o.p.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2021 poz. 422), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oprócz spraw wyżej wymienionych sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Ponadto Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z zakresu kognicji sądów administracyjnych ustawodawca wyłączył natomiast sprawy enumeratywnie wskazane w art. 5 p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia (postanowienie WSA w Warszawie z 5. listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1852/20). Podkreślić należy, że "działanie organów administracji publicznej (podmiotów wykonujących zadania publiczne), którego nie można sklasyfikować jako jednej z form wskazanych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a., nie podlega kontroli sądowej, a podjęte próby jej zainicjowania poprzez złożenie skargi nie mogą być skuteczne. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdzie Skarżący przedmiotem skargi uczynił skierowane do niego pismo informacyjne" (postanowienie WSA w Rzeszowie z 4. września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 786/20). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, wedle którego pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienie WSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1901/20 - por. postanowienie NSA z 24. stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05, postanowienie WSA z 28. lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 321/17; postanowienie WSA z 3. lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 199/17; postanowienie WSA z 23. marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1650/17). Warto zauważyć, że "w sytuacji gdy podmiot wnioskujący o informację uważa, że żądana przez niego informacja ma jednak walor informacji publicznej, to może on wywieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego). Jedynie w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany przedmiotowy wniosek, co do kwalifikacji żądanej informacji. Zatem podmiotowi zainteresowanemu uzyskaniem informacji publicznej przysługuje środek, w którym może wyegzekwować należne w jego ocenie uprawnienie, bowiem w przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie" (postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 46/20). Wbrew stanowisku wyrażonym w skardze Sąd stwierdził, że pismo z dnia 10. marca 2021r. podpisane przez Dyrektor Instytutu Zachodniego nie stanowi decyzji administracyjnej. Nadmienić należy także, że wspomniane pismo nie tylko nie spełnia dyspozycji z art. 107 k.p.a. statuującego elementy decyzji administracyjnej, lecz również nie użyto w nim słowa "decyzja", które mogłoby budzić w skarżącym błędne wrażenie, że organ umorzył postępowanie na mocy art. 16 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). Warto też zauważyć, że Dyrektor Instytutu wyraźnie wskazała w przedmiotowym piśmie, że wnioskowane przez skarżącego materiały nie stanowią informacji publicznej, a więc ustawa jej dotycząca nie znajduje zastosowania. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem organ otrzymując wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od wpływu wniosku, do 1) udostępnienia żądanej informacji publicznej na podstawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p.; 2) wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; 3) udzielenia informacji publicznej (w przypadkach, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) z wyjaśnieniem przyczyny braku możliwości jej udostępnienia w terminie bądź zgodnie z wnioskiem przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja publiczna może być udostępniona niezwłocznie, z tym że w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź 4) poinformowanie pisemne wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji lub że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną (postanowienie WSA w Krakowie z 17. czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 423/20). Jak wskazał WSA w Rzeszowie, "z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wówczas, gdy chodzi o informacje mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy (art. 16). Jeżeli więc, według oceny dokonanej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, żądana przez wnioskodawcę informacja nie ma takiego waloru, to w takim przypadku przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania i nie występuje możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy, a odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Niedopuszczalne jest zatem, co oczywiste, wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną" (postanowienie WSA w Rzeszowie z 4. września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 786/20). Wobec tego w niniejszej sprawie nie sposób domniemywać wydania decyzji, a "takie domniemanie istniałoby wówczas, gdyby istniała normatywna podstawa do zakończenia przez organ postępowania w drodze decyzji administracyjnej" (postanowienie WSA w Krakowie z 17. czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 423/20). Podzielając całkowicie wyżej przytoczone poglądy Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe należało orzec jak w sentencji. /-/ A. Kiersnowska - Tylewicz