II SA/Po 311/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi L. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy C. na podstawie ar. 2 pkt 11, 14 i 16, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 27 ust. 3, art. 28, art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), § 2 ust. 2 rozporzadzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze (Dz. U poz. 214) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił L. A. prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: J. A. i P. A. na okres od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w P. powierzył A. A. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad P. A., a L. A. – nad J. A.. Jednocześnie każdemu z rodziców zapewniono prawo do współdecydowania o najistotniejszych sprawach życiowych dzieci. Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do rozważanego świadczenia na córkę, podając zarazem, że J. A. zamieszkuje wraz z nim, a P. A. – wraz z matką. Tym samym córka L. A. nie mieszka wspólnie z nim, co wyklucza przyznanie świadczenia wychowawczego w poruszanym zakresie. Otrzymanie wspomnianej formy wsparcia ze środków publicznych na J. A. zależało natomiast od spełnienia kryterium dochodowego. Na podstawie danych zgromadzonych w systemach teleinformatycznych organ I instancji ustalił, że dochód z tytułu umowy o pracę oraz z tytułu umowy zlecenia osiągnięty w 2014 r. jest dochodem utraconym. Skarżący w okresie od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] lipca 2014 pobierał bowiem uposażenie po zwolnieniu ze służby lub inne świadczenie pieniężne o takim samym charakterze. Od dnia [...] sierpnia 2014 r. był natomiast uprawniony do świadczenia emerytalnego. Za dochód uzyskany w 2014 r., po uwzględnieniu dochodu utraconego, przyjęto dochód z emerytury za okres od dnia [...] sierpnia 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. Przy ustalaniu dochodu L. A. nie wzięto pod uwagę dochodu niepodlegającego opodatkowaniu z tytułu alimentów na J. A. w wysokości [...] zł, w związku z poniesieniem wydatków z tytułu alimentów na P. A. w wysokości [...] zł. Od [...] października 2015 r. skarżący jest przy tym zatrudniony na umowę o pracę i z tego tytułu w listopadzie 2015 r. uzyskał dochód w wysokości [...] zł netto. Po doliczeniu tego dochodu miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie dało kwotę [...]zł. Tym samym kryterium dochodowe z art. 5 powołanej ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zostało przekroczone. Pismem z dnia [...] września 2016 r. L. A. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w myśl art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci powinno mu przysługiwać [...] zł na dziecko pozostające pod jego opieką, gdyż wychowuje on jedno dziecko, a nadto łoży na utrzymanie drugiego dziecka. L. A. zaznaczył również, że nie pozostaje aktualnie w związku małżeńskim z A. A.. Niemniej są oni rodzicami dwójki dzieci, które pozostają na ich utrzymaniu. Ponadto skarżący zaznaczył, że pracownicy organu I instancji dyskryminują jego dzieci. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.), art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 14 i 16 oraz art. 5 ust. 3 powołanej ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z wymienionym wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad P. A. zostało powierzone A. A.. Nie można zatem przyjąć, że P. A. stanowi pierwsze dziecko skarżącego w rozumieniu przepisów cytowanej ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Jak wynika bowiem z art. 2 pkt 16 tejże ustawy, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodziny obydwojga rodziców tylko w sytuacji, gdy sąd orzekł naprzemienną opiekę rodziców rozwiedzionych. Podnoszona przez skarżącego okoliczność zasądzenia alimentów nie ma natomiast znaczenia w kontekście wykonywania władzy rodzicielskiej. Na podstawie zgromadzonych dokumentów organ odwoławczy ustalił, że miesięczny dochód rodziny L. A. wynosił [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę [...]zł. Tym samym kryterium dochodowe zostało przekroczone o [...] zł. Rozstrzygnięcie organu I instancji okazało się zatem trafne. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. L. A. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ II instancji naruszył art. 35 i art. 36 k.p.a., wobec czego zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. jest nieważna. W pozostałym zakresie powtórzył swoją wcześniejsza argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] września 2016 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, że we wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. L. A. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy C. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna, J. A., i córkę, P. A. (k. 2 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Jak wynika przy tym z art. 4 ust. 2 tejże ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 22 zdanie 1 cytowanej ustawy, że w przypadku zbiegu praw rodziców, opiekunów prawnych lub faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych lub faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. W świetle art. 5 ust. 1 powołanej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 tejże ustawy, w wysokości [...] zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Niemniej zgodnie z art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy omawiana forma wsparcia ze środków publicznych przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 tejże ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. Trzeba przy tym wyjaśnić, że w myśl 2 pkt 14 wspomnianej ustawy pierwszym dzieckiem jest dziecko jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie dotyczą pytania, czy L. A. powinien był uzyskać prawo do świadczenia wychowawczego na J. A. i P. A.. Skarżący wywodził, że wspomniane wsparcie ze środków publicznych przysługiwało mu, gdyż jest ojcem wymienionych dzieci. Organy administracji publicznej udzieliły natomiast w tej mierze odpowiedzi negatywnej. Trafne zdaniem Sądu okazało się to ostatnie stanowisko. Z materiału dowodowego zgromadzone w aktach sprawy wynika, że wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w P. rozwiązał małżeństwo A. A. i L. A. (k. 1 akt adm. organu I instancji). W orzeczeniu tym jednocześnie postanowiono, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad P. A. powierzono A. A., a nad J. A. – L. A.. Każdemu z rodziców zapewniono również prawo do współdecydowania o najistotniejszych sprawach życiowych dzieci. Sąd Okręgowy w P. orzekł także o kontaktach rodziców z dziećmi oraz zasądził od A. A. na rzecz J. A. rentę alimentacyjną w wysokości [...] zł miesięcznie oraz od L. A. na rzecz P. A. rentę alimentacyjną w wysokości [...] zł miesięcznie. Powyższy wyrok jest prawomocny. Trzeba przy tym zauważyć, że ustawodawca zdefiniował w art. 2 pkt 16 powołanej ustawy pojęcie "rodziny" na potrzeby orzekania o świadczeniu wychowawczym. Jak wynika z powyższego przepisu, słowo "rodzina" oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostaje na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna. W przytoczonym przepisie wskazano zarazem, że w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że rodzinę w rozumieniu art. 2 pkt 16 powołanej ustawy tworzy niewątpliwie L. A., jako ojciec, oraz J. A. jako dziecko, które nie ukończyło 25. roku życia, zamieszkujące wspólnie ze swoim rodzicem. Do rodziny tej nie zalicza się natomiast P. A.. Córka skarżącego jest wprawdzie jego dzieckiem, czego nie kwestionują organy administracji publicznej i skład orzekający w rozpatrywanej sprawie. N. P. A. nie zamieszkuje wspólnie ze swoim ojcem, co zresztą wyraźnie przyznaje L. A. w odwołaniu z dnia [...] września 2016 r. (k.1-2 akt adm. organu II instancji), jak i w skardze z dnia [...] lutego 2017 r. (k. 2-5 akt sądowych). Tymczasem właśnie wspólne zamieszkiwanie dziecka z małżonkiem, rodzicem lub opiekunem faktycznym, a nie pochodzenie dziecka jako element jego stanu cywilnego, determinuje przyznanie rozważanej formy wsparcia ze środków publicznych. Jak wynika bowiem z art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na "dziecko w rodzinie" (verba legis). Podobne stanowisko prezentuje się również w judykaturze (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem P. A. w świetle art. 2 pkt 16 tejże ustawy nie spełnia tego wymogu, to w opisanym zakresie wykluczone było pozytywne załatwienie wniosku [...] czerwca 2016 r. Taką interpretację wzmacnia dodatkowo art. 22 rozważanej ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Ustawodawca przypisuje zatem istotne znaczenie rzeczywistemu wspólnemu zamieszkiwaniu dziecka wraz z osobą uprawnioną do omawianego wsparcia finansowego, przy czym dziecko to powinno znajdować się na utrzymaniu osoby uprawnionej. Wyjątek w tej mierze mógłby dotyczyć w świetle art. 2 pkt 16 cytowanej ustawy jedynie przypadku orzeczenia opieki naprzemiennej. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w omawianej ustawie, jak i w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 2082 z późn. zm.). Niemniej można przyjąć, że opieka naprzemienna polega na sprawowaniu pieczy nad dzieckiem w równych, kolejno następujących po sobie okresach przez każdego z rozwiedzionych rodziców (zob. M. Andrzejewski, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, art. 58, t. 27). Podobny pogląd przyjmowany jest także w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 144/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 18/17, tamże). Opisana wyżej sytuacja nie zachodziła natomiast w rozpatrywanej sprawie. W wymienionym wyroku z dnia [...] kwietnia 2014 r. Sąd Okręgowy w P. powierzył bowiem A. A. w sposób wyłączny wykonywanie władzy rodzicielskiej, a zatem także sprawowanie opieki, nad P. A.. Analogiczne rozstrzygnięcie zawarto w tym orzeczeniu w odniesieniu do L. A. w stosunku do syna J. A.. Konkluzji tej nie zmienia ani uregulowanie kontaktów między rodzicami i dziećmi, ani sygnalizowane przez skarżącego opiekowanie się córką przez 100 dni w roku. Tym samym brak było podstaw do włączenia P. A. do rodziny skarżącego w rozumieniu art. 2 pkt 16 wymienionej ustawy. Stanowisko organów administracji publicznej należy uznać w tej mierze za prawidłowe. Należy poza tym podkreślić, że kwota świadczenia wychowawczego w myśl art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nie może być co do zasady dzielona między rozwiedzionych rodziców. Tym samym nietrafny okazał się argument skarżącego, w świetle którego przysługuje mu prawo do połowy wspomnianego wsparcia finansowego ze względu na bycie ojcem P. A.. Opłacanie alimentów nie może być również poczytywane jako okoliczność uzasadniająca zaliczenie córki do rodziny skarżącego w rozumieniu art. 2 pkt 16 powołanej ustawy. Wbrew uwagom zawartym w skardze z dnia [...] lutego 2017 r. renta alimentacyjna została zasądzona w wyroku z dnia [...] kwietnia 2014 r. na rzecz P. A., a nie A. A.. Celem tego świadczenia jest zapewnienie środków utrzymania dziecku. Obowiązek partycypacji we wspomnianych kosztach spoczywa przy tym na skarżącym jako ojcu córki, niezależnie od możliwości pobierania świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Jednocześnie płacenie alimentów nie może być uznane za utrzymywanie dziecka, gdyż L. A. jedynie uczestniczy częściowo w ogólnych kosztach utrzymania P. A., ponoszonych przez A. A.. Okoliczność ta, ze względu na odesłanie w art. 2 pkt 1 omawianej ustawy do art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 z późn. zm.) ma natomiast znaczenie przy obliczaniu dochodu rodziny i weryfikacji, czy spełniony został wymóg kryterium dochodowego. Podobne stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 144/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, L. A. mógł jedynie wystąpić o świadczenie wychowawcze na rzecz zamieszkującego wspólnie z nim syna J. A.. Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że J. A. stanowi w świetle art. 2 pkt 14 wymienionej ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci pierwsze dziecko w rodzinie skarżącego, zgodnie z definicją wyrażoną w art. 2 pkt 16 tejże ustawy. W konsekwencji przyznanie rozważanej formy wsparcia ze środków publicznych zależało od spełnienia wymogu kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 48 ust. 1 powołanej ustawy pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia [...] września 2017 r. Jak wynika przy tym z art. 48 ust. 2 tejże ustawy, w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w art. 48 ust. 1 wymienionej ustawy, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy pozwalają z kolei stwierdzić, że w powyższym okresie dochód miesięczny skarżącego wynosił [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę [...]zł. Należy jednocześnie zaznaczyć, że okoliczność ta nie była negowana przez L. A. w toku postępowania. Tym samym ustalenie to należy uznać za bezsporne. Kryterium dochodowe w myśl art. 5 ust. 3 powołanej ustawy wynosi [...] zł. Niewątpliwie zatem skarżący przekracza wspomniane kryterium, wobec czego z powyższego przepisu nie mógł uzyskać prawa do poruszanej formy wsparcia finansowego. Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącego. L. A. wywodził bowiem w skardze z dnia [...] lutego 2017 r., że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] (k. 11-16 akt adm. organu II instancji), jest nieważna z uwagi na naruszenie art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Trzeba jednak podkreślić, że przepisy te dotyczy terminowości załatwienia sprawy, przy czym ustawodawca przewiduje w art. 35 § 1-3 k.p.a. terminy prawa procesowego. Ma istotne znaczenie, gdyż upływ wymienionych terminów, w odróżnieniu od upływu terminów prawa materialnego, nie skutkuje wygaśnięciem kompetencji organu administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia i skonkretyzowana praw lub obowiązków strony. Naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. może uzasadniać wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Trzeba niemniej zaznaczyć, że kontrola dokonywana przez Sąd w niniejszej sprawie dotyczy wydanych decyzji administracyjnych, czyli działania, a nie zaniechania administracji publicznej. Ponadto na marginesie należy wskazać, że odwołanie z dnia [...] września 2016 r. wpłynęło w tym samym dniu do organu I instancji. Od tej chwili rozpoczął bieg miesięczny termin, o jakim mowa w art. 35 § 2 k.p.a. Organ II instancji powinien był zatem rozpatrzyć powyższe odwołanie do dnia [...] października 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] stycznia 2017 r. (k. 10 akt adm. organu II instancji). Odwołanie z dnia [...] września 2016 r. zostało załatwione wymienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Nie można zatem mówić o bezczynności organu II instancji. Skarżący nie wykazał również, by sposób procedowania wspomnianego odwołania miał istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem dopiero wykazanie takiego związku uzasadnia uchylenie kontrolowanego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).