II SA/Po 318/16

Dnia 6 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 roku sprawy ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2016 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") – po rozpoznaniu odwołania spółki A sp.j. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka A", "wnioskodawca" lub "zainteresowana spółka") – na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) uchylił w całości decyzję Starosty [...] (dalej również: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia [...] 2016 r. znak [...] wydaną w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją własną Starosty z dnia [...] 2015 r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej spółce A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka B", "inwestor" lub "skarżąca spółka") pozwolenia na budowę torowiska suwnicy ramowej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1. art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. 1409, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 290] – dalej: Prawo budowlane) zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce B pozwolenia na budowę torowiska [...] – kategoria obiektu VIII, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], położonych przy ul. [...] w [...]. W decyzji w pkt 6 w miejscu "obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje nieruchomości" nie wskazano żadnych nieruchomości. Decyzja ta została doręczona jedynie inwestorowi. Następnie organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] 2015 r. znak [...] na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 155 K.p.a. zmienił decyzję własną z dnia [...] 2015 r. znak [...] w zakresie dotyczącym zmiany długości ławy [...] z 60 m na 68 m. W pozostałym zakresie Starosta stwierdził, że warunki zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. pozostają bez zmian. Również i ta decyzja została doręczona jedynie inwestorowi (do rąk pełnomocnika). W dniu 21 lipca 2015 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek spółki A o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę decyzji z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wniosku zainteresowana spółka stwierdziła, że teren, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę, graniczy z działką nr [...], której ta spółka jest właścicielem i po której odbywa się jedyny dojazd z drogi publicznej na teren inwestora. Wnioskodawca podał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ dotyczy kwestii, która narusza jej interes prawny jako właściciela działki nr [...], po której odbywa się jedyny dojazd z drogi publicznej dla inwestora. Planowana inwestycja bezpośrednio graniczy z ich działką nr [...]. Spółka podniosła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem Starosty, ponieważ powyższa inwestycja będzie powodowała uciążliwości w korzystaniu z jej nieruchomości. Stwierdzała również, że jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], sąsiadującej z przedmiotową inwestycją spółka A nie brała udziału w postępowaniu, zaś o decyzji Starosty z dnia [...] marca 2015 r. dowiedziała się w dniu 20 lipca 1015 r., po wizycie w urzędzie powiatowym. Wnioskodawca podał, że uciążliwości inwestycji dla działek sąsiednich to spadek wód opadowych oraz ograniczenie możliwości dysponowania własnością przez osoby trzecie (art. 287 i 288 kc). Wnioskodawca zarzucił, że: 1. projekt nie określa sposobu zagospodarowania wód opadowych z terenu objętego inwestycją, a jest to element istotny, gdyż teren działki jest nachylony w kierunku posesji spółki A. Działka firmy B nie posiada kanalizacji deszczowej, przez co wody opadowe spływają na ich działkę zalewając parking przed sklepem i uniemożliwiając klientom dojście do zaparkowanych podczas opadu deszczu aut. W projekcie winien być określony sposób zagospodarowania wód deszczowych z terenu planowanej inwestycji, 2. projekt nie określa należycie sposobu zagospodarowania terenu, a w szczególności miejsc postojowych dla pojazdów ciężarowych oraz sposobu komunikacji dla nich (szerokość dojazdów, promienie skrętów, miejsca postojowe) dostosowane do wymiarów gabarytowych i warunków ruchu pojazdów obsługujących nieruchomość). Uwagi te zostały zaakceptowane na etapie wydawania warunków zabudowy. Obecnie auta obsługujące firmę B parkują na działce spółki A blokując dojazd do jej nieruchomości. W związku z tym spółka A wnosi o przedstawienie analizy ruchu pojazdów dla projektowanej inwestycji, 3. z uwagi na uciążliwość związaną z przejazdem aut o tak dużej masie i gabarytach ruch pojazdów winien być skierowany przez wjazd między firmą B i firmą C , który jest sytuowany w linii prostej do zjazdu z ul. [...] i nie wymaga niebezpiecznych manewrów na parkingu przed sklepem spółki A, które zagrażają bezpieczeństwu korzystających z niego klientom. Podanie o wznowienie w imieniu spółki A złożyli jej wspólnicy: K. P. w dniu 21 lipca 2015r. i R. P. (data wpływu 23.07.2015r.). Pismem z dnia 29 lipca 2015r. A sp. j. wniosła do Wojewody Wielkopolskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2015r. Podał, że decyzja rażąco narusza prawo ponieważ dotyczy kwestii, które naruszają jego interes prawny jako właściciela działki nr [...], po której odbywa się jedyny dojazd z drogi publicznej do nieruchomości adresata decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że jest właścicielem działki gruntu objętej służebnością przejazdu, po której odbywa się jedyny dostęp do drogi publicznej dostępny dla B i są istotnie zainteresowani zmianami zagospodarowania na nieruchomościach władnących albowiem rozbudowa sąsiednich zakładów i ich infrastruktury technicznej może wiązać się ze zwiększeniem intensywności ruchu na ich działce gruntu prowadząc wprost do pogorszenia warunków jej przez nich użytkowania. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 i 2 K.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak [...]. W toku postępowania wznowieniowego B sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Podała, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej z [...] marca 2015r. prowadzone było prawidłowo. Inwestycja nie oddziałuje poza teren działki. Ruch pojazdów się zmniejszy albowiem transport nie będzie już potrzebny w dotychczasowym zakresie. Podkreślił, że przez kilkanaście lat właściciel nie podnosił żadnych zastrzeżeń co do realizowania przez B służebności a podnosi go na etapie budowy inwestycji, która nie powoduje żadnych uciążliwości. Inwestycja w żaden sposób nie wpłynie na dotychczasową gospodarkę wodną, a nadto wszelkie prace na terenach zmeliorowanych inwestor będzie zobowiązany uzgodnić z miejscową spółką wodną na zasadach określonych w warunkach zabudowy. Podkreślił, że A sp. j. nie przysługują uprawnienia strony, gdyż jego interes prawny w żaden sposób nie został naruszony. Bycie właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie jest argumentem wystarczającym do uznania go za stronę postępowania. Pismem z dnia 17 sierpnia 2015r. A sp. j. [...] [podniosła] argumenty tożsame z tymi, które przedstawił we wniosku o wznowienie. Dołączył mapkę z planem sytuacyjnym. Pismem z dnia 9 września 2015r. pełnomocnik B podał, że: - projektowana suwnica ma takie same parametry udźwigu i rozpiętości jak ta obecnie istniejąca, - całość inwestycji mieści się w granicach działki inwestora, - wszelkie emisje i ewentualne oddziaływania zewnętrzne i wewnętrzne suwnicy nie będą wykraczać poza granice działki, - budowa suwnicy nie spowoduje zmian w zakresie odpływu wód opadowych, suwnica nie jest konstrukcją wymagającą wykonywania głębokich wykopów, które mogłyby zaburzyć istniejące stosunki hydrologiczne, - ruch będzie odbywał się w dotychczasowym zakresie i nie ulegnie zmianie, zbędne wydaje się regulowanie tej kwestii. Organ administracji nie jest władny do rozstrzygania sposób cywilnych w zakresie wykonywania służebności. Organ wydający pozwolenie na budowę winien jedynie określić warunki ochrony osób trzecich przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, natomiast nie może ingerować w cywilnoprawne aspekty stosunków sąsiedzkich, - służebność przejazdu i przechodu jest od kilkudziesięciu lat wykonywana w sposób nieuciążliwy dla właściciela, Podniósł również kwestię braku legitymacji spółki A do bycia stroną w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę suwnicy. Postanowieniem z dnia [...] października 2015r. Starosta [...] zawiesił postępowanie w sprawie wznowienia postępowania do czasu zakończenia przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2015r. Decyzją z dnia [...] października 2015r. Wojewoda Wielkopolski umorzył w całości postępowanie w sprawie zbadania legalności decyzji z [...] marca 2015r. W obszernym uzasadnieniu po przeanalizowaniu stanu faktycznego sprawy podał, że spółka A w żaden sposób nie wykazała, iż nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego. Nie wskazała żadnego konkretnego naruszenia przepisu prawa materialnego, który ograniczałby w sposób realny i konkretny korzystanie z nieruchomości należącej do skarżącej pod kątem oddziaływania projektowanego obiektu. Wskazywane zwiększenie ruchu pojazdów przejeżdżających przez nieruchomość spółki A nie może być uznane za naruszenie jej interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego, ponieważ posadowienie torowiska suwnicy ramowej zrealizowane będzie w odległościach przewidzianych obowiązującymi przepisami a inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy z [...] 2014r. oraz wymaganiami ochrony środowiska. Kwestia uciążliwości komunikacyjnych na terenie objętym służebnością może być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym z uwagi na ich cywilnoprawny charakter a nie ma zgodnie z art. 1 pkt 1 kpa charakteru sprawy administracyjnej. W ocenie Wojewody ostateczna decyzja Starosty [...] z [...] marca 2015r. nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku skarżącej. Z notatki służbowej na tej decyzji wynika, że jest ona ostateczna. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. Starosta [...] podjął zawieszone postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Decyzją z dnia [...] 2016 r. znak: [...] Starosta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] marca 2015 r. i stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa, polegającym na tym, że spółka A nie brała udziału, jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Organ I instancji wyjaśnił, że okolicznością z powodu której decyzja nie została uchylona, jest fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ I instancji podał, że spółka A złożyła w terminie podanie o wznowienie postępowania, że nie wystąpiły inne niż wskazane przez spółkę podstawy wznowienia z art. 145 § 1 kpa. Organ podał, że w przedmiotowej sprawie mimo, że spółka A nie brała udziału w sprawie nie było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę, ponieważ inwestor spełnił wszystkie wymogi z określone przepisami prawa budowlanego, a w szczególności art. 33 ust.2 oraz art. 35 ust.1 prawa budowlanego. Zamierzenie inwestycyjne było również zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003r., Nr 120, poz. 1133 ze zm.). W ocenie organu zaistniała podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jednak organ nie znalazł podstawy do uchylenia decyzji albowiem w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] 2016 r. spółka A stwierdziła, że nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem. Zdaniem spółki niesłusznie została ona pozbawiona przymiotu strony w sprawie wydania decyzji z dnia [...] marca 2015 r. o pozwoleniu na budowę, a ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo z działką, na której projektowana jest inwestycja i fakt, że dojazd do planowanej inwestycji odbywa się poprzez działkę nr [...], której spółka jest użytkownikiem wieczystym, należało uznać ją za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] marca 2015 r. Inwestor w piśmie procesowym z dnia 29 lutego 2016 r. (wniesionym za pośrednictwem pełnomocnika) ustosunkował się do treści odwołania oraz wniósł o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, jednocześnie wskazując, że jego zdaniem spółce A nie przysługiwał przymiot strony postępowania na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Wojewoda, w wyniku rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji, wydał w dniu [...] marca 2016 r. decyzję kasacyjną, w której uzasadnieniu stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został oparty na ustawowych przesłankach wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Odwołując się do treści art. 148 § 1 i 2 K.p.a., organ II instancji stwierdził, że termin do złożenia takiego wniosku został zachowany, a wnioskodawca uprawdopodobnił dzień w którym dowiedział się o decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Wskazując, że ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki w sytuacji, gdy okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, Wojewoda stwierdził, że w sprawie niezbędne było ustalenie, czy przedmiotowa sprawa dotyczy interesu prawnego spółki A, która wniosła podanie o wznowienie postępowania. W związku z tym uznał, że organ I instancji prawidłowo postanowił wznowić postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją własną z dnia [...] marca 2015 r. znak [...]. Dalej Wojewoda podkreślił, że definicja strony wynikająca z art. 28 K.p.a. została niewątpliwie zawężona w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę łączy się nierozerwalnie z ustaleniem "obszaru oddziaływania inwestycji" w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który powinien w uzasadnieniu podjętej decyzji wskazać przepisy odrębne przewidujące ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Zdaniem Wojewody w rozpoznawanej sprawie organ I instancji temu obowiązkowi nie uczynił zadość, co trafnie zarzucono w pismach procesowych składanych w imieniu inwestora na etapie postępowania odwoławczego. W tym zakresie Wojewoda podniósł, że w sentencji zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2016 r. organ I instancji stwierdził wprawdzie, że ostateczna decyzja z dnia [...] marca 2015 r. wydana została z naruszeniem prawa, gdyż spółka A jako strona nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ale w żaden sposób Starosta nie wyjaśnił, na jakiej podstawie te ustalenia poczynił, a w szczególności nie wskazał przepisów, z których wynikałyby konkretne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należących do tej spółki, związane z realizacją projektowanej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego wskazane uchybienia proceduralne stanowią naruszenie przepisów art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że nieprzeprowadzenie w rozpoznawanej sprawie przez Starostę własnej analizy i niewyrażenie własnego, jednoznacznego oraz należycie umotywowanego stanowiska w kwestii posiadania (bądź nie) przez spółkę A interesu prawnego pozwalające na uznania jej za stronę w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2015 r., skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...] 2016 r. Zarazem zaznaczył, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części w sytuacji, gdy nie uczynił tego organ I instancji, narusza zarówno przepisy art. 136 i art. 138 § 2, jak i art. 15 K.p.a., bowiem oznacza przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, unormowanej w art. 15 K.p.a. W wytycznych co do dalszego postępowania Wojewoda stwierdził, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien dokonać pełnego i prawidłowego ustalenia, czy spółce A, która wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2015 r., przysługiwał przymiot strony postępowania. Organ odwoławczy zaznaczył, że Starosta winien wyraźnie wskazać, który z powołanych przez zainteresowaną spółkę zarzutów zmierza w jakikolwiek sposób do wykazania przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny tej spółki do bycia stroną w postępowaniu w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] marca 2015 r., bowiem zdaniem Wojewody – przesłanki wskazane przez tę spółkę nie dają wystarczających podstaw do uznania jej za stronę postępowania w przedmiocie wznowienia. W skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2016 r. spółka B, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zarzuciła naruszenie: - art. 146 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że organ I instancji, po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wznowieniowego, nie był władny do wydania rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę torowiska suwnicy ramowej, - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że wnioskodawcy – spółce A przysługuje uprawnienie do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony, - art. 16 K.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zarzuty te inwestor rozwinął w uzasadnieniu skargi, kwestionując możliwość oddziaływania pobudowanego obiektu poza grancie działki inwestora. Podał, że budowa suwnicy nie wymaga podejmowania skomplikowanych działań budowlanych, a tym samym nie powoduje naruszenia stosunków wodnych czy wzruszenia konstrukcji innych budynków. Suwnica nie będzie również utrudniała ruchu pojazdów po drogach dojazdowych albowiem jest to urządzenie nieruchome znajdujące się wewnątrz działki skarżącego, pojazdy będą się poruszały w dotychczasowym zakresie, po wytyczonej kilkanaście lat temu drodze. Zdaniem inwestora, gdyby spółka A miała jakiekolwiek zastrzeżenia co do sposobu korzystania z części wspólnych nieruchomości bądź też nienależytego realizowania służebności przez inwestora, ma uprawnienie do żądania rozstrzygnięcia tychże spraw na drodze postępowania cywilnego i niedopuszczalne jest rozwiązanie takiego sporu na drodze administracyjnej, w szczególności zaś w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Ponadto skarżąca spółka podniosła, że wprawdzie spółka A nie uczestniczyła w postępowaniu jako strona, pomimo że – jak twierdzi – była do tego uprawniona, jednak w świetle zgromadzonego materiału nie sposób uznać, iż po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego zostałaby wydana przez organ decyzja o innej treści. Odwołując się do zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.), inwestor stwierdził, że samo stwierdzenie, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji, albowiem naprawienie wadliwości proceduralnych nie zawsze wpływa na merytoryczną treść decyzji. Zdaniem skarżącej spółki nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna i dała tej spółce uprawnienie do realizacji inwestycji, która na dzień wydania zaskarżonej decyzji została już zakończona, a bezprzedmiotowe jest postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane, albowiem zmierza ono wyłącznie do wydania tożsamej decyzji o pozwoleniu na budowę.  Ponadto inwestor zakwestionował również legitymację spółki A do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania, a w konsekwencji występowania w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w charakterze strony. Zdaniem skarżącej spółki, wnioskodawcy domagającemu się wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie przysługuje przymiot strony, albowiem jego interes prawny w żaden sposób nie został naruszony, gdyż podczas toczącego się postępowania wnioskodawca nie wskazał, jakie przepisy zostały naruszone, a w konsekwencji, czy realizacja suwnicy zagraża jego prawnie chronionym interesom. Co więcej, ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które nie są wynikiem realizacji przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, w związku z powyższym podnoszony przez wnioskodawcę fakt, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości, nie jest argumentem wystarczającym do uznania go za stronę postępowania. Przy tak sformowanej argumentacji inwestor wyniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda – podtrzymując dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i stwierdzając, że organ odwoławczy rozpoznał wszystkie okoliczności sprawy, a w tym wyjaśnione zostały wątpliwości podnoszone przez skarżącego w toku postępowania, i nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia – wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem Wojewody skarżąca spółka poza argumentami podnoszonymi na etapie postępowania odwoławczego nie wskazała żadnych nowych okoliczności, które należałoby poddać merytorycznej ocenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie rozważań prawnych Sąd wyjaśnia, że rozpoznając sprawę, wojewódzki sąd administracyjny wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – jak to wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej: P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zatem sąd administracyjny orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego. Na wstępie należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 K.p.a.. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania (w szczególności, czy wniosek dotyczy ostatecznej decyzji, czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu i zawiera podanie przesłanki wznowieniowej). Po zbadaniu zachowania ww. warunków formalnych, obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania wznowieniowego i dokonanie ustalenia, w ramach postępowania rozpoznawczego, czy podana przez wnioskodawcę przesłanka wznowieniowa rzeczywiście zaistniała, a także rozstrzygnięcie o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Przedmiotem niniejszego postępowania była legalność rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznania podania A sp. j, w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2015r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce B pozwolenia na budowę torowiska suwnicy ramowej w [...] na ul. [...]. Wnioskodawca jako podstawę wznowienia postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. brak udziału bez własnej winy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] marca 2015r. Wnioskodawca twierdził, że winien być stroną zakończonego postępowania. Bezspornie ustalono, że A sp.j. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z [...] marca 2015r., że jest właścicielem działek graniczących z działką inwestycji, tj. działek [...] i [...]. Na działce [...] jest ustanowiona służebność przejazdu i przechodu na rzecz właściciela działki nr [...]. O wydaniu decyzji spółki A uzyskała informację w dniu 20 lipca 2015r. Podanie o wznowienie złożyła na drugi dzień po uzyskaniu tej informacji. Jako podstawę wznowienia podała art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Słusznie organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wynosi jeden miesiąc i biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W przedmiotowej sprawie termin ten został zachowany. A sp. j. wykazała zachowanie terminu. O decyzji dowiedziała się od organu w dniu 20 lipca 2015r. a podanie o wznowienie złożyła w dniu 21 lipca 2015r. W sprawie nie ujawniono żadnych okoliczności, które mogłyby podważyć to stanowisko. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Składający podanie ani organ innych podstaw wznowienia nie wskazali. Słusznie więc organ II instancji uznał, że właściwy do wznowienie postępowania organ I instancji prawidłowo postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. wznowił postępowanie z wniosku A sp.j. Organ II instancji prawidłowo uznał, że w postępowaniu o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa kwestia legitymacji strony badana jest nie na etapie wstępnym a na etapie po wszczęciu postępowania. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie właśnie brak udziału w sprawie w charakterze strony (tj. podstawę wznowienia a art. 145 § 1 pkt 4 kpa zarzucał wnioskodawca, wskazywał na istnienie po jego stronie legitymacji do bycia stroną w postępowaniu, powoływał się na swój interes prawny. Kwestie te wymagały zbadania, ustalenia. Ustalanie tych kwestii na etapie wstępnym postępowania wznowieniowego prowadziłoby do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jak podał NSA w wyroku z 22 czerwca 2010r. (II OSK 1286/09) jeżeli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji wino być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 kpa, a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacja dyspozycji z art. 149 § 2 kpa. Jak prawidłowo stwierdził organ II instancji, w niniejszym postępowaniu przy ustalaniu stron w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] marca 2015r. należy stosować art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wyjaśnić przy tym należy, że krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. obejmuje inwestora oraz m.in. właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższa regulacja stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 pkt 9 P.b. zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W pierwszej kolejności za takie nieruchomości uznane mogą być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Wymaga to przeprowadzenia wnikliwej analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., zgodnie z którym obiekt powinien być projektowany i budowany w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje bowiem szeroki zakres badania oddziaływania nieruchomości objętej inwestycją na inne działki budowlane, wyliczenie zaś zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. ma charakter jedynie przykładowy. W myśl art. 3 pkt 20 P.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących szczegółowe wymagania w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, takich jak np. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i budowle, przepisy ochrony przeciwpożarowej, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania decydują indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. W świetle art. 28 ust. 2 P.b. przy badaniu legitymacji procesowej wnioskodawcy lub innych osób nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje. Przy czym ma być to interes prawny, znajdujący uzasadnienie w określonej normie prawnej a nie jedynie interes faktyczny. Okoliczność ewentualnego naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę musi być weryfikowana na dalszym etapie po uprzednim zapewnieniu każdej stronie udziału w postępowaniu. Kwestia ustalenia, czy danemu podmiotowy przysługuje przymiot strony w konkretnej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę ma więc znaczenie podstawowe. Organ nie może z góry założyć, iż skoro inwestycja, w ocenie organu, spełnia normy wynikające z przepisów warunków technicznych, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Właściciele nieruchomości sąsiadujących z obiektem, który poprzez swoje gabaryty i położenie względem granicy może oddziaływać na ich nieruchomości, mają prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania, zapoznać się z materiałem dowodowym i ewentualnie wnieść swoje uwagi, czy zastrzeżenia. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 2 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Gd 131/15). Oczywiście po wstępnym ustaleniu, że inwestycja może oddziaływać na ich nieruchomości. Samo sąsiadowanie z nieruchomością na której prowadzona jest inwestycja nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że nieruchomość sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji Ustaleń tych zabrakło, jak słusznie wskazał organ odwoławczy w decyzji organu I instancji, co stanowiło naruszenie przepisów art. 7 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Sąd dokonał w sprawie również oceny, czy organ drugiej instancji, wydając decyzję kasacyjną, nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a.. Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone musi zatem zostać oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego, dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Z powyższego wynika więc, że co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo i słusznie zastosował ten przepis. Organ I instancji naruszył bowiem wyżej wskazane przepisy postępowania i zaniechał wyjaśnienia sprawy w koniecznym zakresie, mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy trafnie uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ dokonując kontroli instancyjnej zasadnie powziął istotne wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i to w zakresie przekraczającym zakreślone w art. 136 kpa granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. W zaskarżonej decyzji organ I instancji w ogóle nie uzasadnił kwestii posiadania przez A statusu strony. Podał jedynie, iż w jego ocenie wnioskodawca taki statut posiada. Takie stwierdzenie nie spełnia wymogów z art. 7 kpa nakładających na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ani wymogów z art. 11 kpa nakładającego na organ obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy a obowiązki te nie mogą być zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa) nakładane w całości na organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjności zakłada bowiem dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie, że wnioskodawca posiada status strony nie spełnia również wymogów z art. 107 § 3 kpa dotyczących uzasadnienia decyzji. Tym bardziej, że w decyzji z [...] marca 2015r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w pkt 6 w miejscu "obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane obejmuje nieruchomości:" organ nie wymienił żadnych nieruchomości, w tym nieruchomości spółki A i nie uznał wnioskodawcy za stronę postępowania. W decyzji z [...] 2016r. natomiast stwierdził, że spółka A nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] marca 2015r. jako strona i zaistniała podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W decyzji z [...] 2016r. organ stwierdził, że decyzja z [...] marca 2015r. została wydana z naruszeniem prawa polegającym na braku udziału wnioskodawcy jako strony w postępowaniu. Nie wyjaśnił przyczyn zmiany stanowiska wobec tego zajętego w decyzji z [...] marca 2015r. wskazującego na brak nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji, nie wskazał żadnej podstawy prawnej uzasadniającej przyznanie wnioskodawcy legitymacji w sprawie zakończonej wydaniem pozwolenia na budowę. Nie odniósł się do argumentów podnoszonych przez A w podaniu o wznowienie i piśmie z 17 sierpnia 2015r., w którym spółka podawała m.in. że jej interes prawny wynika z faktu bycia właścicielem działki nr [...], po której odbywa się jedyny dojazd z drogi publicznej dla inwestora, i z faktu ograniczenia możliwości dysponowania własnością przez osoby trzecie (art. 287 i 288 kc). Nie odniósł się do stanowiska zajętego przez Skarżącą o braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. W takiej sytuacji decyzja organu I instancji, jak słusznie uznał organ II instancji nie wyjaśniła istotnej kwestii jaką było ustalenie na jakiej podstawie prawnej uznał, że wnioskodawca winien być stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę. Co więcej, uznając wnioskodawcę za stronę organ I instancji niekonsekwentnie nie zbadał i nie wyjaśnił czy jego interes prawny został naruszony. Jak już bowiem wyżej podano, czym innym bowiem jest kwestia oddziaływania inwestycji na działkę sąsiednią, co skutkuje uznaniem właściciela działki za stronę postępowania, a czym innym stwierdzenie, na ile istotne jest to oddziaływanie w oparciu o przepisy odrębne. To, że z uwagi na fakt, iż postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania (por. wyrok NSA z 29 września 2010 r. II OSK 1481/09 Lex 668544) nie oznacza, że można w ogóle odstąpić od badania tej okoliczności, co de facto uczynił organ I instancji nie wskazując przyczyn uznania wnioskodawcy za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] marca 2015r. Stanowisko organu II instancji było więc słuszne. Organ I instancji stwierdzając wydanie decyzji z [...] marca 2015r. z naruszeniem prawa polegającym na braku udziału spółki A w tym postępowaniu, nie wyjaśnił przyczyn uznania wnioskodawcy za stronę. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że wskazywany przez Skarżącą brak legitymacji spółki A nie był przedmiotem rozważań organu I instancji i to zakwestionował Wojewoda Wielkopolski w zaskarżonej decyzji. Dopiero więc dokonanie w tym zakresie stosownych ustaleń i rozważań umożliwi zajęcie stanowiska przez organ odwoławczy czy sąd, o ile decyzja będzie zaskarżona. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 prawa budowlanego przez organ II instancji był więc na tym etapie bezzasadny. Organ II instancji nie naruszył art. 146 § 2 kpa .Zarzut ten ocenić w kontekście rozstrzygnięcia Wojewody uznać należy, za przedwczesny. Wojewoda nie stwierdził, że przepis ten nie znajdzie zastosowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy zalecił zastosowanie art. 151 kpa, a więc nie wykluczył również zastosowania art. 151 § 2 kpa. To czy zostanie wydana decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej ustalane winno być po zbadaniu czy podanie o wznowienie zostało złożone przez podmiot posiadający legitymację do jego złożenia. Ta okoliczność nie została przez organ II instancji przesądzona. W ocenie Sądu ustalenie, czy składający podanie o wznowienie ma przymiot strony jest kwestią wymagającą ustalenia w pierwszej kolejności, tym bardziej, że jako przesłankę wznowienia wskazywała ona jedynie zarzut braku udziału w sprawie w charakterze strony a z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, by inne przesłanki były podnoszone. Organy stwierdziły, że inne przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 kpa niż wskazana przez wnioskodawcę nie wystąpiły. W przypadku uznania, że przymiotu strony nie posiada, ustalanie czy wydana na skutek wznowienia decyzja byłaby tożsama z decyzją wzruszaną nie będzie w ogóle przedmiotem badania. Skoro bowiem zgodnie z art. 147 kpa przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może być jedynie podstawą do wszczęcia postępowania wznowieniowego na wniosek a nie z urzędu, w razie uznania, że wnioskodawca bezzasadnie wywodził swoją legitymację w postępowaniu, nie ma podstaw do badania czy nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie dotychczasowej. Wszelkie merytoryczne rozważania organu, w tym w zakresie zgodności z prawem decyzji z [...] marca 2015r. mogą zachować aktualność tylko w razie stwierdzenia, że wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania, czego w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji zabrakło. Zastosowanie przesłanki negatywnej z art. 146 § 2 kpa może nastąpić jedynie w sytuacji gdy organ po wznowieniu postępowania w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Organ przy zastosowaniu tej przesłanki musi stwierdzić, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Nie może tego uczynić przed ustaleniem, że w ogóle miała miejsce podstawa wznowieniowa, czyli, że dany podmiot winien być uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] marca 2015r. Jako niezrozumiały Sąd ocenił również wskazane w skardze naruszenie art. 16 kpa poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zaskarżona decyzja Wojewody nie narusza bowiem tej zasady. Wydana została w postępowaniu wznowieniowym, które nie jest wyłączone w odniesieniu do decyzji dot. pozwolenia na budowę po ich faktycznej realizacji. W powoływanej w skardze sprawie zakończonej wyrokiem WSA we Wrocławiu z 30 marca 2012r., II S.A./Wr 781/11 organy najpierw ustaliły, że składający podanie o wznowienie ma przymiot strony i okoliczność ta nie była kwestionowana. Inaczej niż w przedmiotowej sprawie, w której etap ustalenia podstawy prawnej legitymacji wnioskodawcy został pominięty, na co prawidłowo zwrócił uwagę Wojewoda zalecając poczynienie stosownych ustaleń w tym zakresie organowi I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.