II SA/Po 319/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi C. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska W dniu [...]. C. M. sp. [...] z siedzibą w W. zgłosiła Prezydentowi Miasta P. zamiar ustawienia w dniu [...]. urządzenia reklamowego w P. przy ul. [...] na działce nr [...]. We wniosku wskazano, że nośnik reklamowy jest urządzeniem wolnostojącym, tymczasowym, rozbieralnym, a jego stalowa konstrukcja wraz z betonową podstawą nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Decyzją z [...]. Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 30 ust. 5 i 6 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (t.j. z 2003r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 104 kpa zgłosił sprzeciw co do zamiaru ustawienia opisanego powyżej urządzenia reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż inwestor nie określił we wniosku czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego, a więc nie można zastosować procedury zgłoszeniowej wynikającej z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego dotyczącej obiektów tymczasowych. W związku z powyższym Prezydent uznał, że zgłoszenie dotyczy wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i uzasadnione było w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszenie sprzeciwu. Inwestor wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż z załączonych do zgłoszenia dokumentów wynika, że przedmiotowe urządzenie reklamowe może być w każdym czasie zamontowane i zdemontowane bez trwałych, nieodwracalnych uszkodzeń, a następnie zainstalowane w innym miejscu. Elementy składowe urządzenia montuje się i można je zamiennie wykorzystywać, gdyż są typowe i identyczne we wszystkich urządzeniach instalowanych przez spółkę na terenie Polski. Podstawa żelbetowa urządzenia jest prefabrykatem przywożonym na miejsce instalowania i ustawionym w poziomie istniejącego terenu. Posiada również uchwyty do montażu i demontażu. Nadto wskazano, że ujęte w zgłoszeniu roboty budowlane nie wykraczają poza listę robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Charakter konstrukcji oraz rodzaj użytych przy jej wykonaniu materiałów nie mogą mieć wpływu na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę wobec brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, który nie różnicuje urządzeń reklamowych z punktu widzenia ich cech i właściwości. Spółka C. M. podniosła też, że Prezydent Miasta P. przyjmował już jej zgłoszenia zamiaru wykonania tego rodzaju robót budowlanych. W innych miastach w Polsce również przyjmuje się zgłoszenia spółki. W podobnych sprawach sądy administracyjne wydały wyroki uchylające bądź unieważniające decyzje organów I i II instancji w sprawie sprzeciwów wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń reklamowych C. M. w trybie zgłoszenia. Wojewoda W. decyzją z [...]. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że strona winna była zadeklarować termin przewidzianej rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w czasie krótszym niż 120 dni. Organ odwoławczy wskazał, że przytoczony w odwołaniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie dotyczy omawianej sytuacji, gdyż instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie jest równoznaczne z budowaniem. Instalowanie tablic może nastąpić np. na istniejącym budynku lub budowli, tak jak montaż anten czy krat lub innych urządzeń na budynku. Instalowaniem nie można nazwać też budowy samodzielnej konstrukcji – budowli na własnym, chociaż prefabrykowanym fundamencie. Przedmiotowy nośnik reklamowy jest zgodnie z art. 3 pkt 3 i pkt 5 Prawa budowlanego tymczasowym obiektem budowlanym, co potwierdza wyrok NSA O. Z. w Poznaniu z 27.10.1998r. (sygn. akt II SA/Po 1523/97). Załączone przez stronę odmienne rozstrzygnięcia w podobnych sprawach są zaś wynikiem błędnej interpretacji przepisów prawa. Spółka C. M. wniosła skargę, domagając się uchylenia decyzji obu organów. Skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zatem dla podjęcia robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych w obszarze zabudowanym nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Skarżąca stwierdziła też, że błędne jest stanowisko, według którego przedmiotowa budowa polegająca na instalacji urządzenia reklamowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Powołany przez organ odwoławczy wyrok NSA z 27 października 1998r. (II SA/Po 1523/97) oparty został na odmiennym stanie prawnym obowiązującym do 24 grudnia 1997r. Zdaniem skarżącej intencją ustawodawcy było odformalizowanie procedury w zakresie dotyczącym obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych w terenie zabudowanym, co potwierdza wyrok NSA z 4.04.2000r. (II SA/Lu 147/00), w którym stwierdzono, że instalowanie urządzenia reklamowego wolnostojącego przed nowelizacją Prawa budowlanego wymagałoby pozwolenia na budowę, natomiast po nowelizacji niezbędne jest dokonanie zgłoszenia. W ocenie spółki C. M. podważanie przywołanych przez spółkę w odwołaniu wyroków niezawisłych sądów administracyjnych zapadłych w podobnych sprawach, jest rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo skarżąca podniosła, że przepisy Prawa budowlanego nie określają dopuszczalnych wymiarów urządzeń reklamowych i w żaden sposób nie łączą tej kwestii z wymogiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Charakter konstrukcji oraz rodzaj użytych przy jej wykonaniu materiałów nie mogą mieć wpływu na konieczność lub obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wobec brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, w którym nie rozróżnia się urządzeń reklamowych w zależności od ich cech i właściwości (wyrok NSA z 19.12.2000r., sygn. II SA/Po 1799/99). Dlatego brak jest przesłanek do stwierdzenia, że urządzenie reklamowe ma być zainstalowane na okres do 120 dni. W ocenie spółki przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszono art. 107 § kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie dokładnego wskazania źródeł dowodowych, na podstawie których organ wydał rozstrzygnięcie. Nadto naruszono art. 139 kpa poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy naruszył też wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że powodem odmowy jest między innymi brak kontroli nad tym, czy przedmiotowy nośnik nie będzie ustawiony na instalacjach podziemnych. Nadto sytuowanie w przestrzeni miasta budowli jakimi są wielkogabarytowe nośniki reklam wymaga, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) w przypadku braku planu, uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27.01.2006r. (sygn. akt II SA/Po 61/05) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż zgodnie z przedłożonym projektem technicznym przedmiotowe urządzenie jest montowane z sześciu elementów prefabrykowanych (żelbetowa podstawa, dolna część słupa wsporczego, ruszty niosące tablice reklamowe, górna część słupa, tablice pod reklamy i pomosty obsługowe). Wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 polega na budowie, a także na wykonywaniu prac polegających na montażu (art. 3 pkt 7). Zamierzone zatem roboty odpowiadają regułom przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6, to jest instalowaniu urządzenia reklamowego i nie jest to tymczasowy obiekt budowlany (art. 29 ust. 1 pkt 12). Niewątpliwe jest, że urządzenie to jest konstrukcją przenośną niezwiązaną trwale z gruntem , co oznacza, że wbrew argumentacji organu odwoławczego urządzenie nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3. Obiekty budowlane niezwiązane trwale z gruntem to również takie obiekty, które posiadają prefabrykowany lub murowany fundament, którego dolna płaszczyzna (podstawa) znajduje się na poziomie terenu, przy jednoczesnej możliwości przeniesienia go w inne miejsce lub rozebrania bez wykonywania robót budowlanych. Podstawą odmiennej oceny zaskarżonej decyzji nie mogą być przepisy punktu 14 i 15 ust. 2 art. 29 dotyczące instalowania krat i urządzeń na obiektach budowlanych, bowiem instalowanie tablic i urządzeń reklamowych jest objęte dyspozycją przepisu punktu 6, który dotyczy zarówno robót wykonywanych na obiektach, jak i wolnostojących. Nadto Sąd podzielił zarzut skarżącej spółki, iż przywołany przez organ odwoławczy wyrok NSA w sprawie II SA/Po 1523/97 dotyczył stanu prawnego sprzed 24.12.1997r. Po wejściu w życie nowelizacji art. 29 ust. 2 pkt 6 instalowanie tego rodzaju obiektu wymaga jedynie zgłoszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda W., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 oraz pkt 6 i 7 Prawa budowlanego, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że urządzenie reklamowe w postaci nośnika reklam, którego czas rozbiórki lub przeniesienie w inne miejsce nie jest określony, nie jest wymagającym pozwolenia na budowę tymczasowym obiektem budowlanym oraz, że niewymagające pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych w postaci instalacji urządzenia reklamowego, nośnika reklam dotyczy także urządzeń reklamowych wolnostojących, stanowiących tymczasowy obiekt budowlany, a nie tylko instalacji na istniejących obiektach. Zdaniem organu operacja "posadowienia" urządzenia na terenie jest budową, a nie instalacją. Przykładowo dla budowy słupa trakcji energetycznej nikt nie użyje terminu instalowanie. Słup taki buduje się, choć całość dotyczy instalacji elektrycznych. Ponadto obecnie nośniki reklamowe osiągnęły gigantyczne rozmiary, swoją wysokością przekraczając wysokość niektórych domów mieszkalnych. Wprawdzie nośnik reklam nietrwale związany z gruntem montuje się na prefabrykowanym fundamencie, ale fundament ten trzeba wykonać na mokro, przewieźć i wykonać prace niwelacyjne w celu jego osadzenia i ułożyć podsypkę. Dopiero na nim montuje się nośnik – maszt stalowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. M. sp. [...]. stwierdziła, iż nie można zgodzić się z argumentacją, jakoby przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego co do zasady dotyczył wyłącznie robót budowlanych polegających na instalacji tablic i urządzeń reklamowych na istniejącym już obiekcie budowlanym, bądź do konstrukcji nośnej tego obiektu, a więc nie obejmuje instalacji urządzenia reklamowego wolnostojącego. Powyższe wynika z błędnej wykładni pojęcia "instalacja". Zgodnie bowiem ze słownikową definicją instalować to tyle co montować urządzenie techniczne. Taką definicję przyjął WSA w Warszawie w wyroku z 8.09.2005r. w sprawie VII SA/Wa 10/05. Z powyższego wynika, że wyrażenie "instalacja" faktycznie traktowane jest jako wyraz bliskoznaczny pojęcia "montaż". Dlatego też w ocenie spółki Wojewoda błędnie przyjął, że "instalować’ oznacza montować "na" lub "w" istniejącym obiekcie, ale nie oznacza już montażu w całości wolnostojącego urządzenia reklamowego. W tym stanie rzeczy inwestor wskazał, iż stoi na stanowisku, że co do zasady instalacja wolnostojącego urządzenia reklamowego mieści się w katalogu robót nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Wyrokiem z 25.05.2007r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż wbrew dyspozycji art. 133 § 1 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa) WSA w Poznaniu oparł się wyłącznie na treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, pomijając dokumentację projektowo-techniczną załączoną do zgłoszenia z [...]. Gdyby sąd I instancji zapoznał się z ww. dokumentacją, to zapewne doszedłby przy dokonywaniu kwalifikacji prawnej zgłoszonego urządzenia reklamowego do odmiennych wniosków. Sporządzony przez inwestora opis urządzenia nie jest bowiem wiążący ani dla organów, ani dla Sądu. Tym samym jeżeli inwestor określił to urządzenie jako wolnostojące, tymczasowe i rozbieralne nie oznacza to jeszcze, że jest to urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy orzekające w sprawie, w oparciu o dołączoną do zgłoszenia dokumentację, dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej przyjmując, że nie jest to urządzenie reklamowe wymagające jedynie zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, ani też tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 powołanej ustawy. W ocenie Sądu nie ma znaczenia dla sprawy, że przedmiotowe urządzenie reklamowe jest montowane z sześciu elementów prefabrykowanych, gdyż dotyczy to metody, techniki i technologii wykonania danego obiektu. W ten sposób możnaby również scharakteryzować sposób budowy niektórych domków jednorodzinnych, czy też letniskowych, ale nie oznacza to, że w świetle przepisów Prawa budowlanego, przestają mieć one cechy obiektu budowlanego. Żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany i że może być w każdej chwili rozebrany. Sąd za dowolne i nieodpowiadające rzeczywistości uznał stwierdzenie Sądu I instancji, że "przedmiotowe urządzenie jest konstrukcją przenośną niezwiązaną trwale z gruntem". To, że tak określono przedmiotowe urządzenie na str. 1 dokumentacji projektowo-technicznej nie oznacza, że tak jest. Przepis art. 133 § 1 ppsa obligował Sąd I instancji do tego, aby orzeczenie oparł na dogłębnej analizie akt sprawy, w tym również projektu technicznego. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny analiza techniczna przedmiotowego urządzenia reklamowego jest wątpliwa, albowiem w ogóle nie bierze pod uwagę parametrów obiektu i względów bezpieczeństwa. O tym bowiem, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób w jaki zagłębiono go w gruncie, ani technika w jakiej to wykonano, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Nadto w ocenie NSA w zaskarżonym wyroku nie wzięto pod uwagę, że do robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 Prawa budowlanego używa się zwrotu "instalowanie" i wszystkie te przypadki dotyczą instalowania na obiektach budowlanych, a nie na gruncie. Rozumienia tego zwrotu nie mogła również zmieniać nowelizacja przepisów Prawa budowlanego, bowiem urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem, jako jedna z przykładowo wymienionych budowli pozostają od lat niezmiennie w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Przyjęcie zatem, że sporne urządzenie reklamowe nie jest trwale połączone z gruntem stanowiło naruszenie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a dalsze naruszenia przepisów tej ustawy wskazane w skardze kasacyjnej było tego konsekwencją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za bezzasadną. Podkreślenia wymaga, że Sąd rozstrzygał niniejszą sprawę mając na względzie, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznającego sprawę organy architektoniczno-budowlane prawidłowo wywiodły, że wykonanie nośnika reklamowego, przeznaczonego do realizacjo w P. przy ul. [...] (działka nr [..], arkusz [...], obręb [...]) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe było skutkiem, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.05.2007r., prawidłowo dokonanej kwalifikacji, że sporne urządzenie nie stanowi urządzenia reklamowego, wymagającego jedynie zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), ani też tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 tejże ustawy. W takiej sytuacji wniesienie w przewidzianym terminie sprzeciwu przez Prezydenta Miasta P. było w pełni uzasadnione, odpowiadało normie z art. 30 ust. 5, ust. 6 pkt 1 cytowanej ustawy prawo budowlane. Pozostawało w zgodzie także, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.05.2007r. z przepisem art. 3 pkt 1, 3, 6, 7 tegoż prawa. Zważyć w tym miejscu należy, że istotnym w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie m.in. w kwestii, czy sporny nośnik reklamowy jest urządzeniem trwale związanym z gruntem. Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 25.05.2007r. wywiódł, że przyjęcie braku trwałego połączenia spornego urządzenia z gruntem stanowi naruszenie art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. W istocie ustalenia, co do trwałości związania urządzenia reklamowego z gruntem poczynić należało w oparciu o analizę znajdującą się w aktach administracyjnych opisu technicznego urządzenia. Mając na względzie informacje tam zawarte słusznym było stwierdzenie, że z uwagi na wielkość, masę, zwarty układ konstrukcyjny (stopa żelbetowa, słup, tablice) uniemożliwiający łatwe przesunięcie bądź zniszczenie uznać należy sporny obiekt za trwale z gruntem związany w rozumieniu wspomnianego art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane. Podkreślenia wymaga, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia wielkość zagłębienia stopy żelbetowej w gruncie. Istotne jest by posadowienie było na tyle trwałe, aby opierało się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Identyczną definicję trwałego połączenia z gruntem wyprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.06.2006r., sygn. akt II OSK 923/05 (Lex nr 266325). Prace związane z posadowieniem takiego obiektu wyczerpują definicję budowy z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, co podkreślił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.05.2007r. Budową według zacytowanej normy określa się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Pojęcie budowy w rozumieniu cytowanego art. 3 pkt 6 nie wyczerpują prace polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.05.2007r. stwierdził, że instalowanie w rozumieniu cytowanego art. 29 ust. 2 pkt 6 oznacza wszystkie te przypadki, które odnoszą się do zakładania reklam na obiektach budowlanych, nie zaś na gruncie. Stąd wobec niespełnienia wymogów z art. 29 ust. 1 pkt 12 i ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego, przy spełnieniu wymagań z art.. 3 pkt 1, 3, 6, art. 28 ust. 1 prawa budowlanego zgłoszony sprzeciw uznać należało za odpowiadający prawu, tj. normie z art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 cyt. prawa. Skarga jako niezasadna ulec musiała oddaleniu zgodnie z art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji. /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska MarK