II SA/Po 334/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi H. G. i M. W. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych; postanawia odmówić wstrzymania wykonania decyzji. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak H. G. i M. W. w dniu (...) marca 2014 r. wnieśli skargę na decyzję Wojewody z dnia (...) lutego 2014 r. Nr (...), umarzającą postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek wniesienia przez skarżących odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) października 2013 r. nr (...), znak: (...), w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych spółce "A" Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w P. Inwestycja obejmuje wykonanie nowego wejścia wraz ze schodami zewnętrznymi do lokali usługowych na parterze budynku C od strony wschodniej elewacji kompleksu przy ul. (...), (...) i (...) w P. – dz. nr (...) ark. (...) obr. Ł. Skarżący są współwłaścicielami lokalu mieszkalnego nr (...) położonego w budynku przy ul. (...) w P. wraz ze związanym z nim odpowiednim udziałem we własności nieruchomości oraz częściach wspólnych budynku i innych urządzeń. Umarzając postępowanie odwoławcze organ odwoławczy odmówił skarżącym przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Prezydenta Miasta P. Pismem datowanym na dzień (...) marca 2014 r., a wniesionym w dniu (...) czerwca 2014 r. skarżący złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) października 2013 r. W uzasadnieniu wniosku podano, iż inwestor nie mając podstaw prawnych już w czwartym tygodniu kwietnia 2014 r. rozpoczął prowadzenie prac budowlanych objętych przedmiotową decyzją. Podniesiono, że od decyzji tej skarżący złożyli odwołanie, a wydana w rozpatrzeniu tego odwołania decyzję Wojewody zaskarżyli. Ponadto decyzji tej bezpośrednio dotyczy sprawa, która toczy się w Sądzie Okręgowym – o uchylenie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nr (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r., której skarżący są członkami, a która dotyczy wyrażenia zgody na przedmiotową inwestycję. Skarżący podnieśli, że zrealizowanie inwestycji spowoduje wyrządzenie trudnych do odwrócenia skutków ponieważ doprowadzi do zmiany substancji budynku, a ewentualna rozbiórka wybudowanych schodów oraz wejść spowoduje wyrządzenie znacznej szkody. Tożsamy co do żądania wniosek skarżących w dniu (...) czerwca 2014 r. wpłynął do Wojewody, który w dniu (...) lipca 2014 r. wniosek przekazał tut. Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: Wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) października 2013 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności (art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymanie wykonania całości lub w części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odrzucenia skutków. Możliwość zastosowania wymienionego przepisu dotyczy również aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W niniejszej sprawie skarżący domagają się wstrzymania wykonania decyzji wydanej przez organ I instancji – Prezydenta Miasta P. Należy mieć bowiem na uwadze, że zaskarżoną decyzją Wojewody umorzone zostało postępowania odwoławcze. Rozważenia zatem wymaga możliwość dopuszczalności wstrzymania decyzji objętej wnioskiem, pod kątem oceny czy stanowi ona akt wydany lub podjęty we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zwrot "w granicach tej samej sprawy" interpretowany jest na tle art. 3 § 2 P.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135 P.p.s.a. regulujące zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Uprawnione jest więc stwierdzenie, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W związku z tym, treścią art. 61 § 3 P.p.s.a., objęte tym przepisem będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem omawianego zwrotu normatywnego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów, z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99. ONSA 2001, nr 1 poz. 7). NSA stwierdził, że w tym znaczeniu chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w graniach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Pogląd ten znajduje uznanie zarówno w piśmiennictwie (tak: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat. M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex, 2009, Wyd. III), T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012 r., Wyd. 5, s.495-496), jak i w orzecznictwie sądowadministracyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I FZ 404/11, Lex nr 1069479 i z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 138/12, Lex nr 1121276). W przytoczonych orzeczeniach stwierdzono, że tożsamość pojęcia "sprawy" w sposób wyżej określony wyznaczają elementy skonkretyzowanego w danym rozstrzygnięciu stosunku prawnego, a więc identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw, tj. prawnej i faktycznej. Jednakże pomimo stwierdzenia tak szerokiego ujmowania sprawy administracyjnej, nie uprawniało to sądu administracyjnego do wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, gdy brak było merytorycznej kontroli dokonanej przez organ drugiej instancji, a postępowanie zakończone zostało stwierdzeniem o braku podstaw do uznania niezawinionego uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez stronę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 407/13 i z dnia 17 lipca 2013 r., II OZ 594/13, (patrz: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres strony https://cbois.nsa.gov.pl/cbois), w których odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako nie wydanej w postępowaniu w granicach tej samej sprawy ze skargi na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniach powyżej przywołanych postanowień (sygn. akt II OZ 407/13 i sygn. akt II OZ 594/13), co do zasady przedmiotem postanowienia o wstrzymaniu jest akt zaskarżony do sądu administracyjnego. W wyjątkowych przypadkach przedmiotem takiego rozstrzygnięcia mogą być inne akty podjęte w granicach tej samej sprawy. W niniejszej sprawie, odnosząc się do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wykonanie robot budowlanych, w sytuacji, gdy przedmiotem decyzji wydanej przez organ odwoławczy jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie należy wyjaśnić, że wskazane postępowania nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem w szczególności zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenie budowy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ tej kwestii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym, co w każdym przypadku musi nastąpić, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania zasadności odwołania. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia (...) października 2013 r. nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Sformułowanie natomiast użyte w art. 61 § 3 P.p.s.a., "w granicach tej samej sprawy" odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Regulacja taka pozostaje w związku z treścią art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jeśli przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie, to decyzja ją poprzedzająca, a dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie mieści się "w granicach tej samej sprawy". Podzielając powyższe pod uwagę Sąd uznał, że skoro przedmiotem zaskarżenia jest decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, a wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, to nie zachodzi w tych sprawach tożsamość przedmiotowa, zatem nie są to akty wydane w graniach tej samej sprawy. W tych okolicznościach brak jest podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej, o jakiej mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Niezależnie od powyższego wniosek nie zasługiwałby na uwzględnienie bowiem nie spełnia wymogów formalnych określonych przepisem art. 61 § 3 P.p.s.a. W kwestii wstrzymania wykonania Sad orzeka na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy. Ogólnikowe twierdzenia stron zawarte we wniosku nie stanowią wystarczającej podstawy pozwalającej uznać, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje, po stronie skarżącej, powstanie trudnych do odwrócenia skutków ani też, że w razie wystąpienia takich skutków ich odwrócenie obciąży skarżących. Należy również mieć na uwadze, że przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku koniecznym jest uwzględnienie interesów wszystkich stron postępowania. Szczególnie istotne wydaje się uwzględnienie interesów inwestora, który może podjąć roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym czyni to jednak na własne ryzyko i odpowiedzialność. Stąd postanowiono, jak w sentencji. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak