II SA/Po 336/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Spółdzielni "A" w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...]r. znak [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska Wnioskiem z dnia [...] marca 2006r. A.H., K.K. i J.K. wystąpili do Urzędu Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z funkcją usługowo-handlową w parterze na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], ozn. geodezyjne – obręb W., ark. 1, działki nr [...],[...],[...],[...],[...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] lipca 2006r. Prezydent Miasta ustalił warunki dla przedmiotowej inwestycji. W jej uzasadnieniu stwierdził, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.). Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej z ul. [...]. Istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Pismem z dnia [...] kwietnia 2006r. Miejski Konserwator Zabytków nie wyraził zgody na rozbiórkę istniejącej na działce zabytkowej piętrowej willi z lat 20. XX wieku, która podlega ochronie konserwatorskiej. Wcześniej [...] kwietnia 2001r. Miejski Konserwator Zabytków (dalej: MKZ) nie wniósł uwag w sprawie rozbiórki istniejących na działkach objętych wnioskiem garaży, bunkrów oraz budynku mieszkalnego. Decyzją z [...] maja 2001r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rozbiórkę tychże obiektów. Z uwagi na zmianę właściciela nieruchomości decyzją z dnia [...] lipca 2005r. przeniósł decyzję z [...] maja 2001r. na rzecz nowego właściciela. Z zebranych w toku postępowania materiałów wynika, że Miejski Konserwator Zabytków wyraził sprzeczne stanowiska, a na podstawie jednego z nich wydano decyzję administracyjną. W tym stanie rzeczy, mimo negatywnego stanowiska MKZ organ ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006r. uzyskał uzgodnienia od Zarządu Dróg Miejskich, a postanowieniem z [...] czerwca 2006r. od Miejskiego Konserwatora Zabytków. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia "A" w P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2006r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że kwestia nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz określenia ilości nieprzekraczalnej liczby kondygnacji nadziemnych winna być ponownie rozważona przez organ I instancji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta decyzją z [...] stycznia 2007r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z funkcją usługowo-handlową w parterze na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Uzasadniając stwierdził, iż ponownie przeprowadzona analiza potwierdziła, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ustalono średnią wysokość budynku do gzymsu (budynek przy ul. [...]), która wynosi 18,60 m. W związku z czym możliwe jest ustalenie analogicznej maksymalnej wysokości projektowanego budynku do gzymsu. Ponadto powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2006r. Odwołanie od decyzji Kolegium wniosła Spółdzielnia "A" zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 3 i § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności podniesiono, że w punkcie I.2 decyzji w sposób niewłaściwy ustalono linię zabudowy od strony ul. [...]. Odległość 12 m od linii rozgraniczającej ulicy została ustalono w odniesieniu do ukośnej części narożnika budynku [...],[...], która przypadkowo punktowo przekracza faktyczną linię zabudowy wyznaczoną przez lico elewacji północnej tego budynku, której odległość do granicy działki wynosi ok. 14 m. Ustalona w decyzji linia zabudowa zakłóca wymagania ładu przestrzennego, służąc wyłącznie zwiększeniu chłonności działki przewidywanej do zabudowy. Ponadto zdaniem Spółdzielni w punkcie I.2 decyzji w sposób niewłaściwy określono maksymalną wysokość projektowanej zabudowy. Nie uwzględniono faktu, że w analizowanym obszarze ulica [...] opada w kierunku wschodnim o ok. 3 m. Do ustalenia wysokości nie przyjęto średniej wysokości występującej w analizowanym obszarze, lecz najwyższy punkt wyznaczono przez niewidoczne z ulicy lokalne podwyższenie – świetlik nad częścią klatki schodowej budynku położonego przy ul. [...]. Świetlik ten zajmuje ok. 3% powierzchni rzutu tego obiektu, a kształt zbliżony do czaszy kulistej punktowo osiąga maksymalną wysokość. Budynek przy ul. [...] został zaprojektowany jako dopełnienie budynku [...]. Z tego powodu został z nim zintegrowany kolorystycznie i wysokościowo. Zespół ten należy analizować całościowo. Gzyms tego zespołu znajduje się na wysokości ok. 79,50 m n.p.m., co w odniesieniu do położonych na różnych poziomach wejść do budynku daje wysokość od 15,5 m do 16,9 m. Od strony wschodniej projektowana inwestycja sąsiaduje z budynkiem, którego attyka znajduje się na poziomie 77,38 m n.p.m., co daje wysokość ok. 16,83 m. Tworzenie na obszarze projektowanej inwestycji przypadkowej dominanty wysokościowej zakłóca ład przestrzenny i stwarza zagrożenie dla warunków nasłonecznienia okolicznej zabudowy. W decyzji określono także ilość miejsc postojowych bez uwzględnienia ich bilansu w tym rejonie. Obecnie na terenie objętym decyzją znajduje się zespół ponad 20 garaży, których budowa została prawie w 100% sfinansowana przez członków Spółdzielni i są one obecnie przez nich użytkowane. Reasumując stwierdzono, że ul. [...] na całej swej długości charakteryzuje się brakiem istniejącej ustalonej linii zabudowy. Obecnie istniejąca linia zabudowy omawianej działki zlokalizowana jest w odległości 34,15 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Zdaniem Spółdzielni nieprzekraczalna linia zabudowy powinna zostać ustalona w tej odległości, ewentualnie w odległości 30,60 m od południowej krawędzi jezdni ul. [...], zgodnie z linią rzutu północnej ściany szczytowej części budynku przy ul. [...]. Takie ustalenie byłoby pozwoliłoby na harmonijne kształtowanie układu przestrzennego w tym rejonie i byłoby zgodne z § 4 ust. 3 i § 4 ust. 4 rozporządzenia. Z kolei nieprzekraczalna wysokość nowej zabudowy powinna zostać ustalona na wysokości 77,30 m n.p.m., co byłoby zgodne z § 7 ust. 3 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie odwołującej się wymagana ilość miejsc parkingowych winna zostać zwiększona o ilość wynikającą z likwidacji garaży położonych na terenie nowej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że wnioski odwołującej się co do nieprzekraczalnej linii zabudowy, czy też wysokości projektowanych budynków analizowano i opisano w trakcie analizy funkcji i cech zagospodarowania. Dla planowanej zabudowy nie można ustalić nieprzekraczalnej linii zabudowy. Można jedynie ustalić linię zabudowy obowiązującą, co nastąpiło zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie wysokości projektowanych budynków zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nowo zaprojektowany budynek winien nawiązywać wysokością do gzymsu dachu ostatniej wycofanej w głąb kondygnacji budynku przy ul. [...] od ul. [...] lub do wysokości gzymsu dachu w części budynku [...] od strony ul. [...], ponieważ wysokość obu budynków jest zbliżona. Zdaniem organu odwoławczego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ilość miejsc parkingowych powinna być zapewniona w ilości 1 miejsce na 1 lokal mieszkalny oraz minimum 10-45 postojowych na 1000 m2 powierzchni usługowej z zachowaniem odległości od granic budynków. Ani odwołująca się, ani organ I instancji nie mogą inwestorowi narzucać warunków innych niż przewidują przepisy prawa. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium planowana inwestycja wypełnia dyspozycje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia "A" w P. Zarzuciła, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie określono granic obszaru analizowanego, który winno się wyznaczyć zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zbadano jedynie zabudowę dwóch działek sąsiednich bezpośrednio graniczących, dostępnych z tej samej drogi publicznej, co zdaniem skarżącej jest niewystarczające. Działki sąsiednie to nieruchomości położone w okolicy tworzącej urbanistyczną całość, a nie tylko sąsiednie budynki, jak przyjęto w niniejszej sprawie. Organ prowadząc analizę pominął nieruchomości znajdujące się naprzeciwko ul. [...]. Nadto w decyzji użyto pojęcia "linia rozgraniczająca" ul. [...]. Takiego pojęcie nie zostało zdefiniowane w ustawie z 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Nie sposób zatem ustalić, od którego miejsca odległość tę liczyć. Nawet gdyby przyjąć, że linia, którą można traktować jako miejsce odniesienia to odległość od krawężnika jezdni do budynku przy ul. [...], który nie jest równoległy do jezdni, to odległość punktowo wystającego narożnika jest większa niż 16 m, co jest niezgodne z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Gdyby przyjąć owe 16 m to linia zabudowy nie przekraczałaby południowej ściany linii zabudowy budynku przy ul. [...]. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu dotyczącego wysokości budynku. Powołanie się na przepisy bez rozpatrzenia zarzutów jest niewłaściwe. Poza tym w decyzji I instancji określono linię zabudowy na 12 m bez jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego przyjęto taką odległość. Stwierdzenie przez Kolegium, że ustalenie linii zabudowy nastąpiło zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia jest niewystarczające. Zdaniem skarżącej ustalenie, iż budynek posiadał będzie 1 kondygnację podziemno-garażową narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, o czym świadczy fakt, iż w najbliższym otoczeniu nie są stosowane tego rodzaju rozwiązania architektoniczno-budowlane. Spółdzielnia podniosła również zarzut, iż dołączona do decyzji kopia mapy jest nieczytelna. Zawiera ona tylko obszar wnioskowany oraz jedną bezpośrednio sąsiadującą nieruchomość. Na mapie nie określono zaś obszaru, który był przedmiotem rozważań. Ponadto organ orzekający niewłaściwie wydał dwie decyzje w sprawie tej samej nieruchomości, tj. działek [...],[...],[...],[...],[...], w których określono różną liczbę budynków. W decyzji nr [...] ustalono warunki zabudowy dla dwóch budynków wielorodzinnych, natomiast w decyzji nr [...] dla jednego budynku wielorodzinnego z funkcją usługowo-handlową. Skarżąca podtrzymała zarzut podniesiony w odwołaniu dotyczący przekroczenia dopuszczalnej wysokości budynku. Wskazała, że sąsiadujące obiekty mają maksymalnie od 4 do 5 kondygnacji i są usytuowane na różnych poziomach (ul. [...] jest spadzista). Z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przykrycia. Z uwagi na powyższe projektowany budynek powinien być niższy niż proponowany w decyzji o warunkach zabudowy. Według skarżącej twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż "nowa zabudowa nie stworzy negatywnych skutków przestrzennych i jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1" jest nieprawdziwe. Nowa zabudowy pogorszy warunki zamieszkania w sąsiednich budynkach, ograniczy dostęp światła do mieszkań, a lokatorzy będą mieli większe niż obecnie problemy z parkowaniem pojazdów. Na marginesie skarżąca wskazała, że decyzja organu I instancji nie zawiera pouczenia o wymogach odwołania od decyzji. Przepisy zaś ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierają szczegółowe uregulowania w zakresie odwołania od decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę przytoczył stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, choć Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Na wstępie zważyć należy, iż organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy jest związany kodeksową zasadą praworządności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 1. teren ma dostęp do drogi publicznej, 2. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 3. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 2. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 upzp Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 upzp (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego obejmującego teren którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozp.), średni wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozp.), średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6 rozp.), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozp.), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8 rozp.). Odnosząc się do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że rozstrzygnięcia organów administracji pozostają w sprzeczności z przedstawionymi wyżej przepisami. W sprawie nie przeprowadzono w sposób należyty analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt sprawy wynika, że po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2006r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ I instancji nie przeprowadził ponownej analizy. W aktach znajduje się jedynie notatka z dnia [...] listopada 2006r. "dotycząca analizy" niepodpisana przez osobę ją sporządzającą (k. 142-143 akt adm. I instancji). Dokumentu tego nie można zatem traktować jako analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Odnosząc się do analizy przeprowadzonej w dniu [...] marca 2006r. wskazać należy, iż organ orzekający wbrew § 3 ust. 2 rozporządzenia nie wyznaczył na właściwej kopii mapy (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) granic obszaru analizowanego. W tekście analizy ograniczono się jedynie do nieprecyzyjnego stwierdzenia, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka objęta wnioskiem wraz z terenem przyległym do niej, wyznaczonym zgodnie z obowiązującym przepisami – nieruchomości położone przy ul. [...]. W rzeczywistości zatem nie wiadomo jaki obszar był podstawą przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Nie można również uznać za zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia i wystarczające dla określenia granic obszaru analizowanego dołączenie do analizy dokumentacji fotograficznej ilustrującej ten obszar. Z fotografii nie wynika bowiem w żaden sposób jakie są granice obszaru analizowanego. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r. (II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006/2/54), iż wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie bowiem działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym również brak właściwego określenia granic obszaru analizowanego uniemożliwia prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu. Wymogów § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie spełnia również dołączona do decyzji organu I instancji kopia mapy ilustrująca wyniki analizy (k. 174 akt adm. I instancji). Na mapie tej nie zaznaczono bowiem granic obszaru analizowanego. W rzeczywistości istotne kwestie, które winny być przedmiotem analizy, organ orzekający ustalił w oparciu jedynie o uzgodnienia z inwestorami. Pismem z dnia [...] listopada 2006r. organ wezwał ich do przedłożenia korekty wniosku w zakresie wysokości projektowanego budynku (k. 144 akt adm. I instancji). W odpowiedzi inwestorzy wskazali, że wysokość budynku przy ul. [...] do attyki wynosi 18,60 m, w związku z czym wnoszą o ustalenie maksymalnej wysokości budynku na 18,60 m oraz dopuszczenie 5 do 6 kondygnacji (k. 146 akt adm. I instancji). Ostatecznie w decyzji organu I instancji maksymalną wysokość obiektu do gzymsu określono na 18,60 m, bez ustalenia ilości kondygnacji nadziemnych, z jednoczesnym dopuszczeniem jednej kondygnacji podziemnej. Nadto w ocenie Sądu organ I instancji, ustalając wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w granicach od 20 do 50 % powierzchni działki, naruszył § 5 ust. 1 rozporządzenia. W myśl powołanego przepisu wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wykazano powyżej organ orzekający nie wyznaczył granic obszaru analizowanego, przez co niemożliwe było wyznaczenie średniego wskaźnika dla tego obszaru. Z kolei w analizie z [...] marca 2006r. stwierdzono, że w obszarze analizowanym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest zróżnicowany i wynosi od 20 do 100 % dla działek wydzielonych po obrysie budynku. Tym samym ustalenie w decyzji dopuszczalnej wielkości powierzchni zabudowy w przedziale od 20 do 50 % nie znajduje również uzasadnienia w analizie funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Wobec powyższego ustalenia organu uznać należy za arbitralne i nie odpowiadające wymogom określonym w § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 i 7 rozporządzenia. Organ winien było bowiem w pierwszej kolejności dokładnie określić granice analizowanego obszaru i dopiero wówczas określić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokość nowej zabudowy w oparciu o średnią wysokość budynków znajdujących się na działkach w tym obszarze. Skoro w postępowaniu pominięto etap wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie sposób zweryfikować, czy planowany obiekt spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niezależnie od wskazanych naruszeń prawa materialnego doszło do uchybienia przepisom postępowania art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, załatwienia sprawy, obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie, wskutek powyżej opisanych zaniechań nie sposób przyjąć, aby organy w sposób dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy, by wyczerpująco zebrały materiał dowodowy. Zaniechanie ustaleń istotnych dla wyniku sprawy narusza wykazane wyżej normy procedury. Waga zaniechań nie budzi wątpliwości, co do ich istotnego znaczenia dla przedmiotu sprawy. Metoda wyznaczenia "obszaru analizowanego" jest jednoznacznie określona w przepisach. Nie sposób ustalić warunków zabudowy bez wytyczenia tego obszaru w sposób określony w cytowanym rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. bez odniesienia do niego analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) – por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSP z 1995r. poz. 83. Sąd nie podzielił jednak argumentacji skarżącej, jakoby przy określeniu obowiązującej linii zabudowy nie można było posłużyć się terminem "linia rozgraniczająca". Definicja tego pojęcia została określona w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stosownie do tego przepisu liniami rozgraniczającymi drogę są granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a w wypadku autostrady – w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi. Skoro zatem termin ten został przez ustawodawcę zdefiniowany, nie można uznać, że określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu obowiązującej linii zabudowy w odniesieniu do linii rozgraniczającej jest nieprecyzyjne. W ocenie Sądu nie można również uznać trafny zarzut, iż decyzja organu I instancji nie zawiera szczegółowego pouczenia o sposobie wniesienia odwołania, którego treść regulują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać należy, że przepis art. 63 ust. 6 u.p.z.p. ustalający wymogi odwołania od decyzji odnosi się jedynie do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ma zaś zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy terenu (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Nadto przepisy art. 59-67 u.p.z.p. regulujące postępowanie w sprawie warunków zabudowy terenu nie zawierają szczególnych wymogów dotyczących odwołania. Wobec powyższego do odwołania od decyzji o warunkach zabudowy terenu zastosowanie znajdują przepisy ogólne kodeksu postępowania administracyjnego (art. 127 i 128). Odnosząc się do zarzutu skarżącej Spółdzielni dotyczącego ograniczenia, poprzez budowę przedmiotowego obiektu, dostępu światła do sąsiedniego budynku, a także powstania problemów z parkowaniem pojazdów wskazać należy, iż kwestie te zostały uregulowane w przepisach § 18-21, § 57-60 oraz § 102-108 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i jako zagadnienia z zakresu prawa budowlanego podlegają kontroli w postępowaniu o pozwolenie na budowę obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z 24.02.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 2088/05, Lex nr 203705 oraz wyrok WSA w Warszawie z 13.01.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1621/05, Lex nr 196473). Reasumując, zdaniem Sądu opisane wyżej naruszenia wyczerpują normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i dlatego zaskarżoną decyzję należało uchylić. Jednocześnie, na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylono decyzję organu I instancji (punkt I wyroku). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach sądowych (punkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska MarK