II SA/Po 341/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Drzazga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi G. L. na postanowienie Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania; postanawia odrzucić skargę. /-/ B. Drzazga Pismem z dnia 1 marca 2016 r. G. L. reprezentowana przez Wójta wniosła do tutejszego Sądu skargę na postanowienie Starosty z dnia [...] 2016 r. o odmowie uznania G. L. za stronę postępowania administracyjnego w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na terenie poligonu B. . Wyjaśniono, że pismem z dnia 5 stycznia 2017 r. Gmina wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, czyniąc zadość art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli jest ona niedopuszczalna z przyczyn innych aniżeli enumeratywnie wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a. Niedopuszczalność skargi z przyczyn o jakich mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy odnieść m.in. do zakresu kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, którą precyzuje art. 3 § 2 p.p.s.a. W sprawie, z uwagi na charakter zaskarżonego aktu, na szczególną uwagę zasługuje art. 3 § 2 pkt 2) p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności publicznej sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Objęte skargą postanowienie Starosty z dnia [...] 2016 r. o odmowie uznania G. L. za stronę postępowania administracyjnego w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na terenie poligonu [...] nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Przesłankę dopuszczalności samodzielnego zaskarżenia tego postanowienia w drodze skargi do sądu administracyjnego winno zatem stanowić odpowiedź na pytanie, czy to postanowienie jest zaskarżalne, czego wymaga dyspozycja art. 3 § 2 pkt 2) P.p.s.a. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U.z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) stanowią, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 K.p.a.). Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 K.p.a.). Zważyć należy, że w przepisach K.p.a. brak jest regulacji odnoszącej się do wydania aktu administracyjnego dotyczącego dopuszczenia określonego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony postępowania. Kodeks zawiera jedynie regulacje dotycząca udziału organizacji społecznych, precyzując, że odmowa dopuszczania organizacji społecznej do udziału w postępowaniu następuje w drodze postanowienia (art. 31 § 2 K.p.a.). Oznacza to, że ustawodawca nie przewidział możliwości wydania postanowienia rozstrzygającego o statusie prawnym określonego podmiotu (innego niż organizacja społeczna) w ramach toczącego się postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2016 r., II SA/Po 1165/15, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że skoro przepisy K.p.a. nie dają podstawy do orzekania w formie postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu, o uznaniu danego podmiotu, będącego osobą fizyczną, za stronę już toczącego się postępowania, to wniesiony środek zaskarżenia na rozstrzygniecie w tym przedmiocie uznać należy za niedopuszczalny. Wprawdzie niedopuszczenie przez organ administracji oznaczonej osoby do udziału w sprawie ma oczywisty wpływ na możliwość realizacji uprawnień przysługujących stronie postępowania, to jednak nie oznacza, że działania organu administracji podejmowane w tym zakresie podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Nie należy zatem traktować zagadnienia legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym wyłącznie w aspekcie formalnym, gdyż musi być ono oceniane merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie jest zatem wskazane, aby w przedmiocie statusu strony mogło się toczyć postępowanie incydentalne, podczas gdy weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy. A zatem dopiero w decyzji wydanej na podstawie art. 104 K.p.a. rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym. Tak więc podmiot, który uznaje się za stronę określonego postępowania administracyjnego, lecz który nie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu, może żądać oceny swojego przymiotu strony poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie, z zachowaniem jednak terminu przewidzianego do złożenia odwołania przez strony, którym doręczono decyzję. Ponadto okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., II OSK 323/13, dostępny – j.w.). Reasumując, skoro Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wydania postanowienia o odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania, to tym bardziej nie jest dopuszczalna sądowa kontrola tego rodzaju postanowienia. Takie postanowienie nie może, w myśl dyspozycji art. 3 § 2 pkt 2) p.p.s.a. stanowić samodzielnego przedmiotu skargi. G. L. może natomiast podnosić swe racje odnoszące się do jej interesu prawnego w odwołaniu od decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie, względnie – w przypadku zakończenia sprawy ostateczną decyzją - we wniosku o wznowienie postępowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2) p.p.s.a. odrzucił skargę, o czym orzekł jak w sentencji. /-/ B. Drzazga