II SA/Po 342/14

Dnia 29 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 roku sprawy ze skargi R. K. i A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2001 roku Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: na podstawie art. 33 ust. 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: 1. odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania spółki A, 2. dopuścić do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie B. Uchwałą z dnia [...] października 2001 r., Nr [...], podjętą na podstawie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zmianami) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Rada Miejska w S. uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w [...], rejon ul. [...] - zmianę przeznaczenia z upraw polowych na tereny aktywizacji gospodarczej. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 15 listopada 2001 r., Nr 139, poz. 2791. Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2001 r. wnieśli w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym R. K. i A. K. Pismem z dnia 15 maja 2014 r. spółka A wniosła o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu w sprawie ze skargi R. K. i A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2001 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, iż spółka A jest właścicielem nieruchomości, na której obowiązuje zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a ewentualne stwierdzenie nieważności ograniczenia zakres uprawnień właścicielskich wnioskodawcy. Pismem z dnia 27 maja 2014 r. (złożonym w tutejszym Sądzie w dniu 28 maja 2014 r.) r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika złożyło stowarzyszenie B wskazując, iż jest stowarzyszeniem, którego celem statutowym jest działalność publiczna na rzecz zrównoważonego rozwoju [...] i okolic, w szczególności realizowanym przez wykonywanie zadań w zakresie ochrony środowiska oraz czynnej ochrony przyrody i upowszechniania idei zrównoważonego rozwoju w zakresie gospodarczym i ekologicznym. Powyższe w ocenie Stowarzyszenia pozwala na stwierdzenie, iż sprawa w zakresie wpływu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko dotyczy statutowej działalności wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a.), w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Odnosząc się do wniosku spółki A zauważyć należy, iż w świetle tej regulacji, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie bowiem postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowanie administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej stanowiła uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała zapadła zatem w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego. Zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przy tym aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Z konstrukcji art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) sprawy. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego planu. W ocenie Sądu art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje zatem podstaw do dopuszczenia spółki A jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej na akt prawa miejscowego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawy takowej nie stanowi także art. 33 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, albowiem nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów k.p.a poprzedzające wniesienie skargi w niniejszej sprawie i co za tym idzie spółka A nie mogła w takowym postępowaniu brać udziału. W tym stanie rzeczy wnioskująca o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym spółka A, która swój interes prawny wyprowadza z faktu, iż ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego skarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. byłoby niekorzystne dla jej zamierzeń inwestycyjnych dotyczących nieruchomości objętej planem, nie może zostać zarówno na płaszczyźnie samorządowych przepisów ustrojowych (ustawy o samorządzie gminnym), jak też na gruncie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uczestnikiem postępowania w tej sprawie. Podkreślić należy, iż choć spółka A zainteresowana jest utrzymaniem w mocy skarżonej uchwały, to jednak w sądownictwie administracyjnym nie jest znane pojęcie interwenienta ubocznego. Brak jest podstawy prawnej dla działania osób fizycznych czy prawnych, które mogłyby przystąpić do postępowania sądowego uruchamianego przez uprawniony podmiot na skutek wniesionej skargi, tylko z tego powodu, iż kwestionowana uchwała jest dla takiej osoby korzystna i jest ona zainteresowana w jej utrzymaniu w mocy. Osoby takie mogą jedynie dochodzić swoich praw w sytuacji, gdy ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wydanym aktem organu administracji publicznej w sprawach z zakresie administracji publicznej, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują natomiast sytuacji odwrotnej, gdy wnioskodawcy zależy na utrzymaniu w mocy skarżonego aktu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodzić należy się bowiem z powszechnie wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, iż przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2012 sygn. II OZ 903/12 i z dnia 29 listopada 20111 r., sygn. II OZ 1131//1 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Inaczej rzecz ujmując podmiot, który nie wniósł skargi do sądu we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym ze skargi na uchwałę stanowiąca akt prawa miejscowego i w przypadku kwestionowania zapadłego rozstrzygnięcia pozostaje mu jedynie zwrócenie się do instytucji wskazanych w art. 8 p.p.s.a. Odnośnie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym złożonego przez stowarzyszenie B zauważyć natomiast należy, iż wniosek ten zasługiwał na uwzględnienie. Niewątpliwie obowiązujące przepisy stawiają organizacje społeczne (stowarzyszenia) w szczególnej pozycji ustrojowej. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 p.p.s.a.), mogą jednak również występować w obronie interesu publicznego. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.), stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, co jest formą realizacji gwarantowanej przepisami Konstytucji wolności zrzeszania się oraz prawa czynnego uczestniczenia w życiu publicznym. W świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie (lub w przypadku stowarzyszeń zwykłych - regulaminie) nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Skoro zaś Stowarzyszenie prowadzi działalność na rzecz ochrony przyrody i zrównoważonego rozwoju, to jednym ze sposobów wykonywania tej działalności jest branie udziału w postępowaniu w sprawach z zakresu uchwalania czy zmiany planów miejscowych. Należy mieć bowiem na uwadze, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 2 aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ład przestrzenny i zrównoważony rozwój jest podstawą działań prowadzonych w trybie przepisów ustawy w zakresie zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego. Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie w sprawie uchwalenia planu miejscowego dotyczy kwestii, które zostały wskazane jako cele działalności stowarzyszenia. Zauważyć przy tym należy, iż wprawdzie miejscowość [...] nie leży na terenie Gminy S., lecz w sąsiadującej z nią Gminie C., to jednak miejscowości [...] i [...] bezpośrednie ze sobą sąsiadują, a łączy je właśnie ul. [...], przy której zlokalizowane są tereny objęte zaskarżonym w niniejszej sprawie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższe ustalenia pozwalają na wyrażenie oceny, iż uzasadnionym jest dopuszczenie w/w stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu.