II SA/Po 345/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. z dnia (...) Nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/W. Batorowicz Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., wydaną na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. W . nie stwierdził u B.J. choroby zawodowej – przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że na podstawie orzeczenia lekarskiego nr [...]Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w P. z dnia 24 września 2008 r. oraz orzeczenia nr [...]Instytutu Medycyny Pracy w Ł.z dnia 27 stycznia 2009 r. nie znaleziono podstaw do stwierdzenia u B. J. choroby zawodowej. Organ zauważył, iż z wyników specjalistycznych badań przeprowadzonych przez wymienione jednostki medycyny pracy wynika, że stwierdzone u strony przewlekłe proste zapalenie krtani, cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej i zmiany naczyniowe lewego fałdu głosowego są zmianami morfologiczno-czynnościowymi w zakresie krtani i nie są objęte wykazem chorób zawodowych. Zdaniem organu nie wykazano u strony zmian organicznych w obrębie krtani, uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięsni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu (poz. 15). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. J. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. W uzasadnieniu odwołująca zarzuciła zaskarżonemu aktowi pominięcie niekonsekwencji pomiędzy akapitem pierwszym a drugim uzasadnienia orzeczenia nr [...]Instytutu Medycyny Pracy w Ł.z dnia 27 stycznia 2009 r. W ocenie strony stwierdzone u niej zmiany są typowe dla niedowładu mięsni napinających i zwierających fałdy głosowe (poz. 15 pkt 3 wykazu chorób zawodowych). Ponadto odwołująca przedstawiła argumenty, które jej zdaniem przemawiają za uznaniem stwierdzonych u niej zmian w krtani za odpowiadające chorobie zawodowej wymienionej pod wyżej wskazaną pozycją wykazu chorób. Zdaniem strony w uzasadnieniu decyzji odwołano się tylko do niektórych treści wyżej wymienionego orzeczenia lekarskiego, a w szczególności pominięto treść pierwszego akapitu, w którym stwierdzono u niej występowanie różnych zmian będących zmianami organicznymi, typowymi dla nadmiernego wysiłku głosowego, zaś przywołanie treści wspomnianego akapitu orzeczenia spowodowałoby wydanie korzystnej decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Ponadto odwołująca podała, iż nie pracowała, jak ustalił organ, na stanowisku nauczyciela przedmiotów, pedagoga szkolnego, lecz wyłącznie na stanowisku nauczyciela przedmiotów ekonomicznych. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w uzasadnieniu przeprowadził analizę materiału dowodowego i stwierdził, że kwestia narażenia zawodowego odwołującej na czynnik uciążliwy jest w przedmiotowym postępowaniu bezsporna i nie wymaga uzupełnienia. Dalej organ stwierdził, iż właściwe jednostki upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych orzeczeniach, które organ uznał za rzetelne, spójne oraz należycie umotywowane, stwierdziły występowanie u skarżącej określonych schorzeń i zmian, które nie figurują w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, stąd też rozpoznane zmiany nie dają merytorycznych podstaw do stwierdzenia u odwołującej choroby zawodowej narządu głosu. Organ II instancji wskazał na § 2 ust. 1 powołanego przez organ I instancji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lica 2002 r. zawierającego definicję choroby zawodowej z odesłaniem do wykazu chorób zawodowych. Organ nie podzielił zarzutów odwołującej co do błędów merytorycznych w orzeczeniu lekarskim wiodącej w kraju placówki naukowo-badawczej w dziedzinie medycyny pracy będącej w sprawie jednostką orzeczniczą II stopnia. Podniesiony przez odwołującą błąd co do określenia zajmowanego przez nią stanowiska pracy organ odwoławczy uznał za pozbawiony istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła B. J., która domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia choroby zawodowej lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, którym stwierdzono, iż przywołane w decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. jest sprzeczne z Konstytucją i podczas rozpatrywania sprawy nie należało kierować się przedmiotowym wykazem chorób. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, należało kierować się stosownymi orzeczeniami lekarskimi. Ponadto skarżące powtórzyła argumenty wcześniej powołane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w razie potrzeby zastosować środki niezbędne do usunięcia stwierdzonego w sprawie naruszenia prawa przez organ administracyjny. W przedmiotowej sprawie istotny jest fakt, że organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, które zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wobec powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r., Nr 116, poz. 740, publ. 2 lipca 2008 r.), stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) w zakresie, w jakim przepisy te nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, a także wydane na ich podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powyższe przepisy tracą moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącego prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Powyższe orzeczenie mogłoby prowadzić do wniosku, że – z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów – należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jednakże zwrócić należy uwagę na stanowisko sądów administracyjnych dotyczące stosowania przepisów rangi podustawowej, których konstytucyjność została zakwestionowana. W wyroku z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (publ.: ONSAiWSA 2006/2/39), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że: "Ocena sądu administracyjnego, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznaczają, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi". Podobnie w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 (Wokanda 2006/5/35, Lex nr 214402). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP nie pozostaje w żadnym stopniu w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. NSA zwrócił uwagę, że zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku orzeczenia, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, lecz NSA podkreślił, że takie stanowisko Trybunału zostało wyrażone w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych (podobnie wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1435/08 i wyrok NSA z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1004/06, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z glosą aprobującą R. Batorowicza i J. P. Tarno, ZNSA 1(22)/2009). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko, co sprowadza się do uznania, że mimo odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisy rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych utraciły domniemanie konstytucyjności i nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Biorąc pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim regulacjami, Sąd uznał, że w obrocie prawnym nie mogą pozostawać decyzje oparte na regulacjach rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych uznanych za niezgodne z normami konstytucyjnymi. Wskazać w tym miejscu należy, iż zarówno decyzja organu I instancji z dnia 9 lutego 2009 r., jak i decyzja organu odwoławczego z dnia 19 marca 2009 r., zapadły po dacie ogłoszenia wymienionego wyroku Trybunału, jak i po dacie jego publikacji w Dzienniku Ustaw. W tym stanie rzeczy Sąd, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji powinny załatwić sprawę skarżącego niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP. /-/ E.Brychcy /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz br