II SA/Po 345/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. sp. komandytowej z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2019r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 14 sierpnia 2018 r. J. L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. złożyła adresowane do Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") zgłoszenie o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na montażu słupa reklamowego na działce [...], w obrębie Z., gmina S. (k. 2-11 i 63 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Do zgłoszenia dołączono wydruk zdjęcia fotografii lotniczej z oznaczeniem działki, na której naniesiono orientacyjną lokalizację słupa reklamowego (13 m od granicy działki [...] i 40 m od krawędzi jezdni). Tego samego dnia, kilka minut później, spółka złożyła także drugie zgłoszenie wykonania robót budowlanych dotyczące identycznego słupa reklamowego na tej samej działce, tyle że według oznaczenia orientacyjnego na wydruku zdjęcia lotniczego projektowanego w odległości 33 m od granicy działki [...] (k. 12-21 i 66 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, zwłaszcza k. 20). Decyzją z dnia [...] września 2018 r., [...], Starosta, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "P.b."), wniósł sprzeciw co do zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących montaż słupa reklamowego na działce [...], obręb Z., gmina S.. W motywach decyzji organ wyjaśnił, że w świetle art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 P.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione jest "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Organ zaznaczył, że planowany wolnostojący słup reklamowy (urządzenie reklamowe wraz z konstrukcją) o wysokości 10 m trwale związany z gruntem jest budowlą zdefiniowaną w art. 3 pkt 3 P.b. i nie podpada pod art. 29 P.b. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Od powyższej decyzji J. L. sp. z o.o. nie złożyła odwołania. Pismem z dnia 12 września 2018 r. J. L. sp. z o.o. sp.k. zwróciła się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia o zamiarze zrealizowania słupa reklamowego na działce [...], obręb Z., gmina S. (k. 24-25 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odpowiedzi (pismo z dnia 18 września 2018 r., [...]) Starosta wyjaśnił J. L. sp. z o.o. sp.k., że wniósł sprzeciw od wskazanej inwestycji (k. 26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 15 października 2018 r. J. L. sp. z o.o. sp.k. ponownie wystąpiła o wydanie zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu co do zgłoszenia wykonania robót budowlanych datowanego na 14 sierpnia 2018 r. i wysłanego drogą elektroniczną, potwierdzonego identyfikatorem [...] (k. 27-30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Kolejnym pismem z dnia 15 października 2018 r. J. L. sp. z o.o. sp.k. wniosła o wydanie zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu co do zgłoszenia wykonania robót budowlanych datowanego na 14 sierpnia 2018 r. i wysłanego drogą elektroniczną, potwierdzonego identyfikatorem [...] (k. 31-34 akt administracyjnych organu pierwszej instancji (k. 27-30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 219 oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), odmówił J. L. sp. z o.o. sp.k. wydania zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu co do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących montaż słupa reklamowego o wysokości 16 m na działce [...] (k. 46 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na powyższe postanowienie J. L. sp. z o.o. sp.k. wniosła zażalenie (k. 50-53 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą") uchylił postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zwrócił uwagę na konieczność odniesienia się Starosty do okoliczności, że od inwestora wpłynęły dwa zgłoszenia dotyczące różnych lokalizacji słupa reklamowego (k. 92-93 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2019 r., [...] Starosta ponownie odmówił J. L. sp. z o.o. sp.k. wydania zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących montaż słupa reklamowego o wysokości 16 m na działce [...]. Tym razem organ uzupełnił argumentację i przyznając, że złożono dwa zgłoszenia [...] i [...] ponownie zaznaczył, że sprzeciw wniesiony decyzją z dnia 4 września 2018 r. dotyczył ich obu. Istotą sprzeciwu było bowiem stwierdzenie, że wolnostojący słup reklamowy (urządzenie reklamowe dwuplanszowe wraz z konstrukcją) o wysokości 16 m trwale związane z gruntem jest budowlą zdefiniowaną w art. 3 pkt 3 P.b. i nie podpada pod art. 29 P.b. Z tego powodu wniesiono sprzeciw, gdyż zgłoszenie dotyczyło budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (k. 95-96 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. W zażaleniu J. L. sp. z o.o. sp.k. zarzuciła naruszenie art. 218 § 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wydania zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu, pomimo, że Starosta nie wniósł sprzeciwu co do zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Uzasadniając powyższe spółka uwypukliła, że dokonała skutecznie dwóch zgłoszeń drogą elektroniczną: [...] oraz [...] Sprzeciw został wydany tylko co do jednego, co oznacza, że drugie zostało załatwione w formie milczącej zgody (art. 122a § 2 pkt 2 K.p.a.) (k. 33-37 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., [...] Wojewoda – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Podkreślił, że J. L. sp. z o.o. sp.k. dokonała 14 sierpnia 2018 r. w drodze elektronicznej dwóch zgłoszeń w odstępie 3 minut. Dotyczyły one słupów reklamowych o takich samych parametrach, na działce [...], z tym, że różnie usytuowanych. Starosta 4 września 2018 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących montaż słupa reklamowego o wysokości 16 m i na działce [...]. Wojewoda uwypuklił także, że wskazany sprzeciw nie odnosił się do sposobu usytuowania słupa reklamowego, lecz stwierdzono w nim, iż zamiar (inwestycyjny) nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody decyzja objęła więc zamiar zgłoszony 14 sierpnia 2018 r. W dalszej części Wojewoda zaznaczył też, że postępowanie o wydanie zaświadczenia nie służy rozstrzyganiu sporów między stronami i organami ani nie może prowadzić do rozstrzygania sprawy administracyjnej. Doszedł więc do przekonania, że w sprawie zachodziła podstawa do odmowy wydania zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia. W skardze J. L. sp. z o.o. sp.k. zarzuciła organowi naruszenie: art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu ustaleń faktycznych nie znajdujących poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności na przyjęciu, że sprzeciw z dnia 4 września 2018 r. dotyczył obu zgłoszeń [...] i [...]; art. 8 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu postanowienia sprzecznego z wcześniejszym postanowieniem Wojewody z dnia 3 stycznia 2019 r. oraz art. 218 § 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 P.b. i art. 148 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu, podczas gdy Starosta nie wniósł skutecznie sprzeciwu co do skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Wskazując na powyższe J. L. sp. z o.o. sp.k. wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W argumentacji skargi podkreślono, że nieuzasadnione jest stanowisko Wojewody, który zresztą bezpodstawnie odstąpił od własnej oceny wyrażonej w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019 r., że sprzeciw Starosty miałby dotyczyć obu zgłoszeń [...] i [...] Nie dotyczyły one tego samego zamierzenia, ale dwóch zamierzeń w różnych lokalizacjach na działce budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie prowadzone przez organ opierało się o przepisy regulujące tryb wydawania zaświadczeń, mające w stosunku do przepisów ogólnych procedury administracyjne charakter uproszczony. Przejawia się to między innymi w ograniczonym pod względem zakresu postępowaniu dowodowym. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub, gdy osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przywołany wyżej przepis należy czytać łącznie z regulacją art. 218 § 1 K.p.a., który precyzuje, co może być potwierdzone zaświadczeniem. Zgodnie z powołaną normą, zaświadczenie może potwierdzać fakty, albo stan prawny wynikający z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z powołanych przepisów wynika, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Dlatego nie jest dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., I OSK 104/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że przepisy art. 217 – 219 K.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, powinny być stosowane przez organy administracji w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu procesowym, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanie zaświadczenia w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze opisaną charakterystykę zaświadczenia (jego rola w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. W drodze zaświadczenia nie można bowiem rozstrzygać kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, to oznacza, że to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Jak zostało już opisane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia J. L. sp. z o.o. sp.k. złożyła tego samego dnia (14 sierpnia 2018 r.) w odstępie kilku minut w formie elektronicznej dwa zgłoszenia dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu słupa reklamowego na działce [...], w obrębie Z., gmina S.. Treść obu różniła się tylko w zakresie lokalizacji słupa na działce. Zgłoszenia zostały zarejestrowane pod numerami [...] i [...] (przypisanymi do urzędowych poświadczeń przedłożenia). Z argumentacji J. L. sp. z o.o. sp.k. można wywnioskować, że jej zdaniem wobec faktu wydania tylko jednego sprzeciwu przez Starostę przynajmniej jedno ze zgłoszeń uznać należy za skuteczne, a w konsekwencji powinno zostać wydane zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu. W ocenie Sądu stanowisko skarżącej nie jest trafne. Wymaga podkreślenia, że w sprzeciwie z dnia [...] września 2018 r., [...] Starosta nie podał ani którego zgłoszenia spółki z 14 sierpnia 2018 r. rozstrzygnięcie dotyczy ani, że dotyczy on obu zgłoszeń wniesionych przez spółkę w tej dacie. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, przyczyną wniesienia sprzeciwu było uznanie przez organ pierwszej instancji, że wolnostojące słup reklamowy o wysokości 16 m, projektowany na działce [...], trwale związany z gruntem jest budowlą zdefiniowaną w art. 3 pkt 3 P.b. i nie podpada pod zwolnienie z pozwolenia na budowę z art. 29 P.b. To z kolei obligowało organ do wniesienia sprzeciwu, jako że zgłoszenie dotyczyło budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b.). Sąd w tym miejscu zaznacza, że nie kwestionuje, iż 14 sierpnia 2018 r. J. L. sp. z o.o. sp.k. formalnie skutecznie przedłożyła organowi dwa zgłoszenia, na okoliczność tego platforma ePUAP wygenerowała dwa poświadczenia przedłożenia [...] i [...] Dotyczyły one robót obejmujących takie same słupy reklamowe, na tej samej działce. Różnica pomiędzy zgłoszeniami dotyczyła jedynie miejsca posadowienia obiektów. To ostatnie nie pozwala jednak przejść do porządku nad faktem, iż w obu wariantach mamy do czynienia z robotami polegającymi na realizacji konstrukcji będącej budową w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., której realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji uznać należy, że pomimo formalnego złożenia przez J. L. sp. z o.o. sp.k. w dwóch egzemplarzy zgłoszenia robót budowlanych, w znaczeniu materialnym mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, która zakończyła się wydaniem decyzji o sprzeciwie. Organ administracji na podstawie ewidencji rejestrów i innych danych będących w jego posiadaniu nie mógł więc potwierdzić, że skarżąca dokonała skutecznie zgłoszenia, od którego następnie nie zgłoszono sprzeciwu. Sąd w tym miejscu podkreśla, że powyższy pogląd, w kontekście identycznych niemalże stanów faktycznych – to jest dublowanych zgłoszeń składanych przez spółki reklamowe, wyrażony został już dwukrotnie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego – zob. wyroki z dnia 18 stycznia 2018 r., II OSK 1264/17 i z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 1720/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawione stanowisko nie pozwala uznać zasadności zarzutów skargi. Jak zostało już wyjaśnione na wstępie, w toku postępowania o wydanie zaświadczenia może być prowadzone postępowania wyjaśniające, jednakże ma ono charakter ograniczony. Wymaganie od organu, aby ustalał ponad dane wprost wynikające z jego ewidencji i rejestrów ustalał i rozstrzygał, czy wobec jednego z dwóch zgłoszeń J. L. sp. z o.o. sp.k. nie wniesiono sprzeciwu, jest żądaniem wykraczającym poza kompetencje, które w procedurze zaświadczeniowej wynikają z art. 218 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu nie można się więc zgodzić, że organ powinien stosować art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które odnoszą się do zwykłego postępowania jurysdykcyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 218 § 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 P.b. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy przedłożono formalnie dwa zgłoszenia, na identyczną budowlę, a decyzję o sprzeciwie wydano po wniesieniu zgłoszeń opierając ją na podstawie prawnej, która z całą pewnością odnosi się do nich obu (art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b.), to należy przyjąć, że sprzeciwem materialnie objęto całość zamiarów inwestora. W tym miejscu trzeba dodać, że nie jest zrozumiałym, co skarżąca miała na myśli powołując jako zarzut art. 148 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepisu takiego nie ma w K.p.a., a gdyby nawet przyjąć, że doszło do omyłki w numeracji, to i tak pochodzi on z grupy regulacji o wznowieniu postępowania, czyli regulacji nie mających w sprawie zastosowania. Nie naruszono także art. 8 § 1 K.p.a. Sąd odnotował, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] Wojewoda uchylił poprzednie postanowienie Starosty, którym organ ten odmówił J. L. sp. z o.o. sp.k. wydania zaświadczenia. Organ odwoławczy akcentował wówczas, że dokonano dwóch zgłoszeń, a zgłoszono tylko jeden sprzeciw. Uważna całościowa analiza postanowienia Wojewody z dnia 3 stycznia 2019 r. prowadzi do wniosku, że organ ten zarzucał Staroście, iż ten niewystarczająco odniósł się do zarzutów inwestora. Obecnie objęte skargą postanowienie Wojewody nie jest sprzeczne z wcześniejszym rozstrzygnięciem. Zostało ono wydane po tym, jak organ pierwszej instancji obszerniej odniósł się do zawiłości sprawy, co także otworzyło organowi odwoławczemu możliwość wyrażenia pełniejszego stanowiska. Z wymienionych względów Sąd – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – oddalił skargę.