II SA/Po 355/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A. i J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżących kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ A. Zieliński /-/ B. Drzazga Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał A. i J. G. wykonanie na własny koszt rozbiórki, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, placu do [...] o pow. zabudowy [...]m x [...]m, zlokalizowanego we frontowej części działki nr [...] w K. W. gm. G. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, iż w toku kontroli ustalono, że obiekty ([...] place o nawierzchni betonowej) zostały wybudowane w [...] r. Wykonane prace zaliczono do budowli, zakwalifikowanych w załączniku do ustawy – do XXII kategorii obiektów budowlanych, dla budowy których zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśniono, że budowa przedmiotowych placów do składowania [...] na działce nr [...] w K. W. nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przedmiotowego terenu brak obowiązującego planu zagospodarowaniu przestrzennego, a inwestorzy nie legitymują się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Organ wyjaśnił, że w tym stanie rzeczy inwestor nie mógłby wypełnić obowiązku określonego przepisem art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego (nie może przedstawić zaświadczenia Wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowaniu przestrzennego, lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). W przewidzianym ustawą terminie odwołanie wniósł J.G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżących prace, wykonane w zakresie będącym przedmiotem orzekania organu I instancji, obejmowały jedynie utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, do czego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wyjaśniał, iż w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej organ bada czy zachodzą określone Prawem budowlanym przesłanki przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. W braku przesłanek uzasadniających przeprowadzenie legalizacji obiektu, obowiązkiem organu jest nakazać rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, bowiem inwestor nie posiada ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dla terenu obejmującego przedmiotowa działkę brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja nie była tez zgodna z planem obowiązującym w dacie jej realizacji. W przewidzianym ustawą terminie skargę na decyzję organu II instancji wnieśli A. i J. G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Podniesiono zarzut naruszenia art. 8 kpa, art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust.2 pkt 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego. Skarżący podnieśli, że nie informowano ich o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na utwardzenie powstałego placu i przejazdu do ich budynku i gospodarstwa rolnego. W ocenie skarżących prace te polegały na remoncie, a skoro prowadzono je w [...] r. organ winien wziąć pod uwagę ówcześnie obwiązujące przepisy, gdyż stosowanie przepisów, które zaczęły obowiązywać po tej dacie godzi w zasadę lex retro non agit. Błędne w ocenie skarżących jest również ustalenie, iż przedmiotowa budowa jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec faktu iż takowy nie istnieje. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż przedmiotem postępowania jest zrealizowana w [...] r., bez wymaganego prawem pozwolenia, budowa placu o wym. [...] m x [...]m. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), stosownie do którego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na wstępie należy wyjaśnić, że w ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie, podniesiony przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego, zarzut błędnego ustalenia przez organ istnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przy realizacji robót prowadzonych przez skarżących w [...] r., na placu przeznaczonym do składowania [...], o pow. zabudowy [...] m x [...] m, zlokalizowanego we frontowej części działki nr [...] w K. W. gm. G. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału wynika, iż przed wydaniem decyzji dokonano oceny charakteru spornych prac. Budowa placu wynika zarówno z oświadczenia inwestorów w czasie oględzin w dniu [...] r., jak i z zeznań sąsiada S.K. w czasie rozprawy w dniu [...] r. (k. [...] akt administracyjnych). Organy wskazały też trafnie na treść dokumentów geodezyjnych. Jak wynika z mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy wagi samochodowo – wozowej na działce nr [...] oraz dla decyzji Starosty P. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę tejże wagi, na miejscu przedmiotowego placu stał budynek gospodarczy. Skarżący w trakcie oględzin w dniu [...] r. oświadczył, że rozbiórka tego budynku miała miejsce po złożeniu zgłoszenia o rozbiórce złożonego w dniu [...] r. Powyższe ustalenia, nie podważone w żaden sposób przez skarżącego, wskazują iż prace wykonane w [...] r. nie mogły polegać jedynie na remoncie, ale stanowiły budowę w świetle art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Zgodnie z analizowanym materiałem dowodowym w świetle przepisów Prawa budowlanego, tak wykonane utwardzenie placu jest bowiem budową obiektu budowlanego i żaden z przepisów tej ustawy nie zwalnia inwestora od uzyskania pozwolenia na budowę.(por. wyrok WSA z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. 7/IV SA 1678/03). Nazwanie tych prac uporządkowaniem, czy też wyrównaniem terenu, nawet jeśli w istocie do tego sprowadzały się intencje skarżących, nie może zmienić kwalifikacji prawnej wykonanych prac. Dlatego zgodzić się należało ze stanowiskiem organów administracji, iż przedmiotowa sprawa dotyczy budowy placu betonowego, zaś w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego utwardzony plac betonowy, jest obiektem budowlanym a konkretnie – budowlą. Należy zauważyć, że jak wynika z oświadczenia inwestora oraz przedłożonego przez niego zaświadczenia z dnia [...] r. Wójta Gminy G. o wpisie działalności gospodarczej do ewidencji, J. G. od [...] r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży hurtowej [...] oraz produktów pochodnych (k.[...] akt administracyjnych). Plac był i jest przeznaczany pod składowanie [...], ma zatem charakter placu składowego, zakwalifikowanego w załączniku do ustawy Prawo budowlane jako obiekt budowlany kategorii XXII. Uwzględniając natomiast wyjaśnienia skarżących, iż nieprawidłowości w zakresie pozwolenia na budowę wynikły z nieznajomości prawa, wskazać należy, iż nieznajomość przepisów prawa nie może być okolicznością usprawiedliwiającą samowolę budowlaną. Wobec powyższego, zasadnie organy obu instancji zakwalifikowały zrealizowane roboty budowlane jako objęte hipotezą art. 48 Prawa budowlanego. Za wadliwe uznać należało jednak pominięcie w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wyjaśniono, że przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego stwierdzonej samowoli budowlanej nie jest możliwe, gdyż dla terenu obejmującego przedmiotową działkę brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiada ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustosunkowując się w tym miejscu do zarzutu skargi, iż postępowanie powinno obejmować ocenę zgodności inwestycji z miejscowym planem obowiązującym w dacie dokonania samowoli budowlanej, wskazać należy, że choć ustawodawca zobowiązał organ do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) to w toku postępowania ustalono, że sporna inwestycja nie była zgodna z planem obowiązującym w dacie jej realizacji. Niewątpliwie jednak, w toku postępowania legalizacyjnego organ winien dokonać oceny zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca uzależnił bowiem możliwość legalizacji samowoli od zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r., sygn. II OSK 1352/06 i wyrok WSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 850/06). Organy jednakże uchyliły się od poczynienia ustaleń w tym zakresie ograniczając się do stwierdzenia, że na danym obszarze brak jest obowiązującego planu miejscowego. Tymczasem Rada Gminy G. w dniu [...] r., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K. W. Uchwała ta została [...] r. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, a w życie weszła [...] r. W takiej sytuacji, kiedy organom obu instancji znany był stan zaawansowania postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K. W. (decyzje organów obu instancji wydano już po podjęciu przez Radę Gminy G. w dniu [...] r. uchwały nr [...]), rzeczą organów rozpoznających niniejszą sprawę było wydanie decyzji, zawierającej ocenę przesłanek z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z uwzględnieniem zapisów uchwalonego w dniu [...] r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K. W. położonej w gminie G. Wydanie decyzji niepoprzedzonej dokonaniem stosownych ustaleń należało uznać za przedwczesne, tym bardziej, że w chwili wydawania decyzji było wiadomo organom, że publikacja w/w uchwały, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia [...] r.. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), miała nastąpić niezwłocznie. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. wydana została z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów koniecznym było uchylenie obu wymienionych rozstrzygnięć. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie obowiązany uwzględnić zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku wskazówki, a w szczególności ustalić czy jest możliwa legalizacja samowoli budowlanej w świetle art. 48 ust. 2 pkt 1a prawa budowlanego. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 tej ustawy. /-/ E. Podrazik /-/ A. Zieliński /-/ B. Drzazga MP