II SA/Po 360/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2009 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm. – dalej ustawa) orzekł o wymeldowaniu G. P. z pobytu stałego z lokalu przy ul. F. [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na podstawie jakich dowodów ustalił, iż G. P. opuścił bez wymeldowania zajmowany lokal, który nie stanowi dla niego centrum życiowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła właścicielka przedmiotowego lokalu - J. M. zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania poprzez pominięcie zeznań świadków i przekazywanej za jej pośrednictwem woli G. P. co do zamiaru jego pobytu stałego w lokalu przy ul. F. [...] w P.. Skarżąca zarzuciła również organowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy przez jego błędną wykładnię. Decyzją z dnia [...] 2009 r. Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 §1 pkt 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: K.p.a.) orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż stosownie do art. 127 §1 K.p.a., właścicielka lokalu ma w sprawie wyłącznie interes faktyczny a nie prawny, w konsekwencji bezpodstawne jest merytoryczne rozpoznanie zarzutów zawartych w złożonym przez nią odwołaniu. W postępowaniu o wymeldowanie stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest wyłącznie osoba, której wymeldowanie dotyczy. Inne podmioty, w tym podmioty którym przysługują jakiekolwiek uprawnienia do lokalu, z którego ma nastąpić wymeldowanie nie mogą być więc uznane za strony ze względu na brak interesu prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła J. M. podnosząc w obszernym uzasadnieniu, że posiada interes prawny oraz faktyczny w niniejszej sprawie i jest on związany z faktem udzielenia od grudnia 1994 r. ochrony prawnej firmie "A" sp. z o.o. i jej pracownikowi – G. P., co miało i nadal ma niekorzystne dla niej skutki prawne. Ponadto skarżąca wskazała również, iż wymeldowanie G. P. z pobytu stałego przy ul. F. [...] nie poprawia jego sytuacji. Cały budynek od 1996 r. jest w jego wyłącznej dyspozycji i w nim znajdują się jego rzeczy i dokumenty. Skarżąca wskazała również na fakt, iż G. P. nie może się zameldować w miejscu tymczasowego zamieszkania przy ul. M. [...] w P. [Podmiot A] na wniosek skarżącej nie wyraził bowiem zgody na zameldowanie G. P. i wypowiedział skarżącej umowę najmu. W piśmie procesowym z dnia 19 maja 2010 r. J. M. dodatkowo podał, iż posiada interes prawny w postępowaniu odwoławczym bowiem w tym postępowaniu powinny być wyjaśnione i zabezpieczone jej sprawy, w których w inny sposób nie mogła wyjaśnić. Skarżąca wskazała, iż nie miałaby interesu prawnego gdyby chciałaby szkodzić G. P. W trakcie rozprawy skarżąca wyjaśniła, iż G. P. zamieszkał przy ul. M. od stycznia 2004 r. z powodu choroby i braku warunków do mieszkania w lokalu przy ul. F., do którego już nie wrócił. J. M. stwierdziła, iż w ramach niniejszego postępowania chroni siebie i G. P. przed działaniami jego żony i siostry. Wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r., sygn. IV SA/Po 6/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. M. Uzasadniając orzeczenie Sąd stwierdził, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej wymeldowania G. P. z lokalu mieszkalnego przy ul. F. [...] w P., które wszczęte zostało na skutek odwołania złożonego przez J. M. jest prawidłowa - zgodna z prawem. Skarżąca - jako właścicielka nieruchomości - nie jest stroną postępowania w sprawie wymeldowania, gdyż nie ma interesu prawnego. Ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter wyłącznie porządkowy, co oznacza, że zameldowanie jak i wymeldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Sąd I instancji powołał się przy tym na ugruntowana linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą tego zagadnienia, z której wynika, że stroną postępowania o wymeldowanie w rozumieniu art. 28 K.p.a., tj. podmiotem mającym w tej sprawie interes prawny, jest wyłącznie osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu toczy się postępowanie zakończone decyzją. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują np. prawa do lokalu, ze względu na brak interesu prawnego nie mogą być uznawane za strony postępowania o wymeldowanie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J. M., zarzucając na Sądowi I instancji naruszenie art. 28 Kpa w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 15 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w zw. z art. 7 i 9 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepisy prawa wykluczają skarżącą z udziału w postępowaniu w sprawie o wymeldowanie innej osoby. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśliła, że legitymuje się w sprawie interesem prawnym w związku z czym powinna brać udział w postępowaniu w przedmiocie wymeldowania. Wyrokiem z dnia 16 marca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1743/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie wokół błędnego – zdaniem J. M. - uznania przez Sąd I instancji, iż właściciel lokalu nie jest stroną postępowania w sprawie o wymeldowanie, gdyż stroną takiego postępowania jest wyłącznie podmiot, którego wymeldowanie dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny przyznał, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występowała ugruntowana linia orzecznicza opowiadająca się za poglądem zakwestionowanym w skardze kasacyjnej. Jednakże powstałe w judykaturze, na tle tego zagadnienia wątpliwości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. II OPS 1/11 stwierdzając, że osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyroku z dnia 16 marca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1743/10 nie podzielił stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu z dnia 20 maja 2010 r., sygn. IV SA/Po 6/10, iż J. M. jako właścicielka lokalu przy ul. F. [...] w P., nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wymeldowania G. P. z ww. lokalu. Sąd II instancji wskazał przy tym, iż podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. II OPS 1/11 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), zgodnie z którym osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Naczelny Sąd Administracyjny podejmując ww. uchwałę jednoznacznie stwierdził, że kwestia urzędowego potwierdzenia faktu przebywania konkretnej osoby w lokalu, dotyczy interesu prawnego osób mających tytuł prawny do lokalu, które nie mogą być pozbawione prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym jako strona. Tytuł prawny do lokalu może wynikać zarówno z prawa rzeczowego, jak i obligacyjnego. W uzasadnieniu uchwały Sąd zauważył, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku meldunkowego. Przepis ten nie zawiera przesłanek materialnych wskazujących, kto poza organem jest tą stroną, posiadającą legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Również art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, który stanowi, że "jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy", nie zawiera regulacji dotyczącej podmiotów w sprawie zameldowania lub wymeldowania, rozstrzyganej przez organ gminy. Treść interesu prawnego składającego się na pojęcie strony, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, Sąd wywiódł z praw jednostki zawartych w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz z przepisów kodeksu cywilnego regulujących treść i wykonywanie prawa własności. Wskazał też, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP "Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia". Art. 64 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust.1). Prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Z ochrony prawa własności należy wyprowadzić prawo właściciela aby zameldowanie (lub wymeldowanie) określonej osoby w jego lokalu było zgodne ze stanem rzeczywistym oraz prawo przeciwdziałania naruszaniu jego własności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż z treści prawa własności wynika, że właściciel może korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób (art. 140 K.c.). Ochrona własności obejmuje zaś zakaz naruszania własności w jakikolwiek sposób a nie tylko przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą (art. 222 § 2 K.c.). Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego z powołanych wyżej przepisów wynika, że postępowanie o zameldowanie (wymeldowanie) określonej osoby w danym lokalu dotyczy interesu prawnego także osoby, która ma tytuł prawny do tego lokalu. Realizacja zamiaru zameldowania się w cudzym lokalu albo uchylania się od obowiązku wymeldowania się z cudzego lokalu może stanowić naruszenie praw osoby, która ma tytuł prawny do lokalu. Z tego chociażby względu osoba mająca tytuł prawny do lokalu nie może być pozbawiona prawa do udziału w tym postępowaniu jako strona. Wówczas bowiem może przedstawiać i bronić swoich racji, a w szczególności, iż określona osoba nie przebywa w jej lokalu albo opuściła jej lokal. Mając na względzie wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 marca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1743/10 a także podzielając stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. II OPS 1/11 stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 października 2009 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego art. 138 § 1 pkt 3, w zw. z art. 105 § 1 kpa oraz art. 28 k.p.a. i podlega uchyleniu. Jak wynika z akt sprawy (k. 82 akt administracyjnych) J. M. jest właścicielem nieruchomości przy ul. F. nr [...] w P., a zatem posiada tytuł prawny do lokalu, z którego Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] wymeldował G. P. Tym samym należy uznać, iż przysługuje jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym - posiada interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a w konsekwencji przysługuje jej również uprawnienie do wniesienia odwołania od ww. decyzji o wymeldowaniu, na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.. Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. Wojewoda Wielkopolski ponownie rozpatrując odwołanie winien mieć na względzie powyższe rozważania Sądu dotyczące istnienia interesu prawnego J. M. w postępowaniu administracyjnym w sprawie wymeldowania G. P. O zwrocie kosztów sądowych sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Z kolei rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji zostało wydane w oparciu o przepis art. 152 P.p.s.a.