II SA/Po 361/14

Dnia 19 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2014 roku sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2014 roku nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia ... 2014 r. nr ... Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r . Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania S. S. oraz Miasta P. od decyzji Starosty P. z dnia ... 2013 r. znak: ... orzekającej o zwrocie na rzecz L. i S. S. nieruchomości położonej w P. w rejonie ul. U., obręb: Ż., arkusz mapy ..., działka nr ... zapisanej w księdze wieczystej KW nr ... jako własność Miasta P., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie: I zwrócił na rzecz S. S. wymienioną wyżej nieruchomość, II zobowiązał S. S. do zwrotu na rzecz Miasta P. kwoty 7.977,56 zł. Decyzje tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 20 października 1997 r. S. i L. S. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. G., obręb Ż. oznaczonych jako działki nr .... Ustalono, że aktem notarialnym z ... 1976 r. repertorium ... w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) wnioskodawcy zbyli na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego ... w P. nieruchomości stanowiące działki nr ... o pow. ... ha. Jak cel wywłaszczenia w akcie notarialnym wskazano rozbudowę ww. wytwórni. Następnie działki nr ... decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 1992 r. zostały uwłaszczone na rzecz WSK PZL w Poznaniu. W stosunku do działki nr ... zrzeczono się aktem notarialnym z ... 1995 r. prawa użytkowania wieczystego. Na działce nr ... znajduje się hala produkcyjna, w której skoncentrowana jest większość produkcji WSK. Starosta P. ustalił, że działka nr ... uległa podziałowi na działki nr ..., a działka nr ... na działki nr .... Następnie działka nr ... weszła w skład działki nr ..., z której później powstała m.in. działka nr .... Prezydent Miasta P. ostateczną decyzją z dnia ... 2003 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. U. oznaczonej nr ... w wyniku czego powstała działka nr ... oraz działka nr .... Prezydent Miasta P. decyzją z dnia ... 2001 r. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców działki nr ... oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr .... Zaznaczył przy tym, że sprawa zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości tj. działki nr ... i części działki nr ... zostanie rozstrzygnięta odrębnie. Następnie Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia ... 2004 r. wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu działki nr .... Starosta P. po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia ... 2009 r. odmówił zwrotu na rzecz L. i S. S. nieruchomości nr ..., wskazując, że przedmiotowa działka stanowi drogę publiczną – ul. U. Na skutek odwołania decyzją z dnia ... 2009 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził, by na przedmiotowej działce została wybudowana droga publiczna, a ponadto stwierdził, że organ I instancji nie wykazał, by w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 9/10 oddalił skargę Miasta P. na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego, wskazując, że tylko ustalenie, iż wywłaszczona działka stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych stanowi przeszkodę do zwrotu nieruchomości. Natomiast samo zaliczenie drogi do dróg publicznych w drodze uchwały jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza, że jest ona drogą w rozumieniu tej ustawy. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1146/10 oddalił skargę kasacyjną Miasta P. od powyższego wyroku, wskazując w uzasadnieniu, że wybudowanie chodnika, jak również ułożenie liniowej infrastruktury technicznej nie wyczerpuje ustawowego pojęcia drogi. Chodnik, stosownie do art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych, stanowi element drogi, ale nie wyczerpuje powstania drogi jako obiektu budowlanego w terytorialnym zakresie pasa drogowego. Rozpoznając sprawę ponownie, Starosta P. po uzupełnieniu postępowania dowodowego, decyzją z dnia ... 2013 r. orzekł o zwrocie na rzecz L. i S. S. przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązał do zwrotu na rzecz Miasta P.: 1) L. S. kwoty 3.988,78 zł, 2) S. S. kwoty 3.988,78 zł tj. łącznej kwoty 7.977,56 zł jako należności określonych w art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: u.g.n. Odwołanie od tej decyzji wnieśli S. S. oraz Miasto P. S. S. zaskarżył decyzję organu I instancji w części obejmującej zwrot przedmiotowej nieruchomości na rzecz L. S. za obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, wskazując, że L. S. zmarła w dniu ... 2010 r. Z kolei Miasto P. zarzuciło organowi I instancji naruszenie przepisów art. 136 ust. 3, art. 137 u.g.n., art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 2 u.g.n. w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Podniesiono, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że działka nr ... stanowi drogę publiczną, a tym samym istnieje przeszkoda do jej zwrotu (art. 2 u.g.n. w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych). Wojewoda Wielkopolski uchylając zaskarżoną decyzję i zwracając na rzecz S. S. przedmiotową nieruchomość, przy zobowiązaniu S. S. do zwrotu na rzecz Miasta P. kwoty 7.977,56 zł zważył w pierwszej kolejności, iż stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., związany był oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach sądów administracyjnych obu instancji. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że ustalony stan faktyczny w postaci niezrealizowanej drogi publicznej, jako budowli w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) zobowiązuje organy do właściwego ustalenia, czy sposób zagospodarowania przedmiotowej działki spełnia warunki uznania go za powstanie drogi publicznej, jako budowli. Sąd przy tym stwierdził, że wybudowanie chodnika, jak również ułożenie liniowej infrastruktury technicznej (pomijając, czy infrastruktura ta służy utrzymaniu drogi jako budowli) nie wyczerpuje ustawowego pojęcia drogi. Wyjaśnił, że chodnik, stosownie do art. 4 pkt 6 u.d.p. stanowi oczywiście element drogi, ale nie wyczerpuje powstania drogi jako obiektu budowlanego w terytorialnym zakresie pasa drogowego. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że zarzut Miasta P. o istnieniu na przedmiotowej działce drogi publicznej uznać należało za bezzasadny. Na działce tej nie zrealizowano celu stanowiącego podstawę wywłaszczenia tj. rozbudowy Przedsiębiorstwa Państwowego ... w P. Nie została też wybudowana droga publiczna. Znajduje się na niej co prawda chodnik, ale nie wyczerpuje on pojęcia drogi publicznej. Organ II instancji powołał przepisy art. 140 ust. 1-3 u.g.n. i wskazał, że ze sporządzonego w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wynika, wartość nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny została określona na kwotę 701.848 zł, wartość nieruchomości wg stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny na kwotę 663.617 zł. Nastąpiło więc zmniejszenie wartości nieruchomości o 38.231 zł. Aktualna wartość nieruchomości wynosi zaś 2.193.299 zł. Zdaniem Wojewody biegły prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej nieruchomości. Powołując treść art. 140 ust. 4 u.g.n. organ II instancji wyjaśnił, że z aktu notarialnego z ... 1976 r. wynika, że Skarb Państwa nabył nieruchomość składającą się z działek nr ... o łącznej pow. ... ha za cenę ... zł oraz ... zł za nakłady, co razem dało kwotę ... zł. Zwracana nieruchomość ma pow. ... m2, a więc proporcjonalnie odszkodowanie za tę działkę wyniosło ... zł. Odszkodowanie podlega waloryzacji przy zastosowaniu wskaźnika za okres od 1977 r. do września 2013 r. Wskaźnik waloryzacji wyniósł w zaokrągleniu .... Zatem kwota ... zł po zwaloryzowaniu wynosi ... zł (po denominacji daje to kwotę ... zł. W związku zaś ze zmniejszeniem wartości nieruchomości o ... zł w rezultacie do zwrotu pozostaje kwota ... zł. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż powziął informację, że w trakcie postępowania zmarła L. S. Z aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej wynika zaś, że spadek po niej nabył w całości jej mąż S. S. Dlatego w ocenie Wojewody koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty P. i w tym zakresie orzeczenie o obowiązku zwrotu na rzecz Miasta P. kwoty ... zł w całości przez S. S. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego wniosło Miasto P. Zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne ustalenia, że na działce nr ... nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację zebranego materiału dowodowego, art. 2a u.d.p. poprzez wykreowanie stanu prawnego, w którym właścicielem drogi publicznej jest osoba fizyczna. W motywach skargi podniesiono, że Wojewoda orzekając o zwrocie działki nr ... – drogi publicznej na rzecz osoby fizycznej naruszył art. 2a u.d.p., zgodnie z którym właścicielem dróg publicznych mogą być tylko: jednostka samorządu terytorialnego i Skarb Państwa. Nie można zatem orzec o zwrocie drogi publicznej na rzecz osoby fizycznej. Wskazano, że na wniosek ... w P. wykonane zostały w 1983 r., ze środków Zarządu Dróg Miejskich, roboty drogowe tj. nawierzchnia asfaltobetonowa i chodnik bitumiczny. Tym samym na części działki nr ... został zrealizowany zdaniem skarżącego cel publiczny. W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2014 r. Sąd na podstawie art. 19 w zw. z art. 22 § 1 i 2 p.p.s.a. wyłączył sędziego WSA Danutę Rzyminiak-Owczarczak, z uwagi na istniejące okoliczności mogące wywołać uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności. W piśmie procesowym uczestnik postępowania S. S. podzielił stanowisko organu odwoławczego i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga Miasta P. okazała się bezzasadna. Na wstępie zważyć należy, że stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażonej w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (vide wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 55/13, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie wyrokował już zarówno tutejszy Sąd, jak i - wskutek skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1146/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Miasta P. od wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 9/10 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2009 r. nr ... w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o nr ..., obręb Ż., arkusz mapy ..., położonej w P., przy ul. U. W wyroku tym, rozpoznając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 2a u.d.p. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż doszło do niezrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomości objętej wnioskiem o jej zwrot, Sąd II instancji stwierdził, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż ustalony stan faktyczny w postaci niezrealizowania drogi publicznej, jako budowli w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p., zobowiązuje organ orzekający w I instancji do właściwego ustalenia, czy sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości spełnia warunki uznania go za powstanie drogi publicznej, jako budowli w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. NSA wyjaśnił, że drogą publiczną w rozumieniu art. 2a u.d.p. jest bowiem budowla określona w art. 4 pkt 2 u.d.p., której nadano jedną z kategorii wskazanych w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 u.d.p.. Skoro bowiem w art. 4 pkt 2 u.d.p. zdefiniowane zostało pojęcie "drogi" jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, to użyte w art. 2a u.d.p. pojęcie "drogi" musi być rozumiane zgodnie ze wskazaną definicją. W ocenie NSA wybudowanie chodnika, jak również ułożenie liniowej infrastruktury technicznej (pomijając, czy infrastruktura ta służy utrzymaniu drogi, jako budowli) nie wyczerpuje ustawowego pojęcia drogi. Chodnik, stosownie do art. 4 pkt 6 u.d.p., stanowi oczywiście element drogi, ale nie wyczerpuje powstania drogi, jako obiektu budowlanego w terytorialnym zakresie pasa drogowego. Dlatego zdaniem NSA prawidłowo Sąd I instancji uznał – przy ustalonym stanie faktycznym przez organ odwoławczy – konieczność ustalenia, w jakim terytorialnie zakresie pasa drogowego powstała droga publiczna w rozumieniu art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 i art. 2a u.d.p., aby okoliczność ta mogła stanowić przeszkodę do zwrotu przedmiotowej nieruchomości lub jej części. Dodatkowo Naczelny sąd Administracyjny wyjaśnił, że zaistnienie drogi publicznej nie sprowadza się do nadania kategorii drogi publicznej wydzielonemu terenowi, jak również do ustalenia takiego przeznaczenia gruntu w planie miejscowym. Powstanie drogi publicznej polega na powstaniu obiektu budowlanego spełniającego wymogi określone w art. 4 pkt 2 ud.p. W tym kontekście NSA uznał za prawidłowe, że Sąd I instancji nakazał wyjaśnienie tej okoliczności przez organ I instancji, ponieważ jest to kluczowa okoliczność dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości lub jej części. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie organy ponownie rozpoznając sprawę prawidłowo uwzględniły ocenę prawną wyrażoną w powołanych wyrokach sądów obu instancji, jak też uwzględniły wytyczne Sądu I instancji co do dalszego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie zaś do art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przy czym, jak stanowi art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Natomiast w myśl art. 216 ust. 1 powyższej ustawy przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio również m.in. do nieruchomości nabytych przez Państwo na mocy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). W niniejszej sprawie nie wydano decyzji o wywłaszczeniu, w toku postępowania wywłaszczeniowego zawarta została umowa sprzedaży nieruchomości (akt notarialny z ... 1976 r. rep. ...) objętej tym postępowaniem. Starosta rozpoznając ponownie sprawę ustalił, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, że część wywłaszczonej S.i i L. S. nieruchomości ówcześnie o numerach ..., a aktualnie ..., położonej przy ul. U. w P., nie została użyta na cel określony przy wywłaszczeniu. Przypomnieć należy, że sporna nieruchomość została nabyta od S. i L. S. na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego ... w P. na podstawie umowy sprzedaży z dnia ... 1976 r. repertorium ..., w której jako cel wywłaszczenia wskazano rozbudowę Przedsiębiorstwa (§ 2 umowy) i powołano się na decyzję Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miasta i Osiedli Miejskich w P. z dnia ... 1975 r. nr ... zatwierdzającą plan realizacyjny pod rozbudowę ... w P. przy ul. O. Starosta ustalił, a stan faktyczny nie budzi zastrzeżeń stron, że przedmiotowa nieruchomość, która powstała w wyniku podziału (nr ...) nie została objęta zaplanowaną rozbudową powołanego Przedsiębiorstwa. Wyjaśnił, że w planie realizacyjnym ... P. z grudnia 1976 r. wskazano, że "obecny dojazd do terenu lokalizacji stanowi ul. O. – jest to dwupasmowa droga miejska. W opisie do projektu zagospodarowania terenu wskazano, że projektowany dojazd ulic Ł. i W. połączony zostanie do ul. O. Po zrealizowaniu ulicy Ł. – W. połączenie z ul. O. zostanie zlikwidowane, a główny wjazd do zakładu włączony zostanie przez ul. Ł. – W. z ul. H.. Po włączeniu ul. Ł. – W. ciąg pieszy przedłużony zostanie do węzła ul. H. i w ten sposób stanowić będzie połączenie ruchu pieszego od ul. H. i ul. O. Mając na względzie powołane zapisy organ i instancji w trakcie postępowania przeprowadził kilkukrotnie oględziny przedmiotowej nieruchomości (w datach: 14.09.1998 r., 15.12.1999 r., 30.06.2006 r., 13.11.2008 r., 3.04.2012 r.), które prowadziły do ustalenia sposobu jej zagospodarowania. Starosta w uzasadnieniu decyzji szczegółowo przedstawił wyniki oględzin i sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w dacie przeprowadzania oględzin. Nie budzi wątpliwości, że działka nr ... nie została zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia. Na działce tej w części wysiano trawnik o szer. 8 m, a wzdłuż trawnika wybudowano chodnik asfaltowobetonowy o szer. 3 m, który stanowi dojście do osiedla. Ponadto na działce rośnie zieleń nieurządzona (chwasty, samosiejki krzewów i drzew). Na całej długości działki znajdują się urządzenia podziemne. Stwierdzono, że działka nie stanowi ulicy dla pojazdów. Jednocześnie wskazano, że Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z ... 2007 r. wskazał, że działka nr ... stanowi drogę publiczną (gminną) od ... 2002 r. na odcinku od ul. Ż. rondo do ul. O., zakreślając jednocześnie na mapie zasadniczej wykreśloną linię graniczną ul. U. w P. ZDM w kolejnej korespondencji potwierdził, że przy ul. U. na działce nr ... wykonane zostały w 1983 r. roboty drogowe tj. nawierzchnia asfaltobetonowa i chodnik bitumiczny. Zważywszy na ustalenia organu I instancji, prawidłowo niepodważone przez organ odwoławczy, stwierdzić należy, że istniejący sposób zagospodarowania działki nr 25/82 świadczy o tym, że po pierwsze nie doszło do realizacji celu umowy zawartej w dniu ... 1976 r. zawartej pomiędzy L. i S. S. a Przedsiębiorstwem Państwowym ... w P. (wywłaszczenia) a polegającym na rozbudowie Przedsiębiorstwa, a po wtóre, uwzględniwszy ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie doszło do powstania drogi publicznej jako budowli w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. Samo bowiem wybudowanie chodnika w rozumieniu art. 4 pkt 6 u.d.p., jak również ułożenie liniowej infrastruktury technicznej, bez względu na to, czy infrastruktura ta służy utrzymaniu drogi jako budowli, nie wyczerpuje ustawowego pojęcia drogi i tym samym nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Powstanie chodnika nie jest bowiem równoznaczne z powstaniem drogi jako obiektu budowlanego w terytorialnym zakresie pasa drogowego. W rezultacie nie można podzielić zarzutów skargi (naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., a także art. 2a u.d.p. oraz naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) jakoby organy orzekające błędnie ustaliły, że na działce nr 25/82 nie został zrealizowany cel publiczny – budowa drogi. Zastrzeżeń Sądu nie budzi również ocena organu odwoławczego co do ustalonej wysokości zwracanego przez S. S. Miastu P. odszkodowania. Wojewoda prawidłowo zastosował przepis art. 140 ust. 1 u.g.n. mówiący, iż w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. W zaskarżonej decyzji ustalono, po uprzedniej wycenie przeprowadzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, wysokość zwracanego odszkodowania proporcjonalnie do wielkości zwracanej części wywłaszczanej nieruchomości (art. 140 ust. 3 u.g.n.). Przy czym stosownie do art. 140 ust. 2 u.g.n. odszkodowanie to zwaloryzowano uwzględniwszy upływ czasu od zawarcia umowy z 1976 r. do dnia zwrotu nieruchomości. Wojewoda stosownie do treści art. 140 ust. 4 u.g.n. wziął również pod uwagę, że sporządzony przez biegłego operat szacunkowy wykazał zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu (wykupie). Rację miał również organ odwoławczy wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzje reformatoryjną w sytuacji, gdy uchybienia organu I instancji sprowadzały się do błędnego określenia adresata decyzji poprzez przyznania uprawnienia w postaci zwrotu nieruchomości m.in. osobie nieżyjącej L. S. Mając powyższe na względzie, uznawszy, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.