II SA/Po 367/13

Dnia 5 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania H. G. od decyzji Wójta Gminy O. z dnia (...) grudnia 2012 r., nr (...), w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej – działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej "K.p.a.") – uchyliło ww. decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wójt Gminy O. pismem z dnia (...) listopada 2012 r. poinformował H. G. o wszczęciu postępowania w przedmiocie naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, działki nr (...), spowodowanej wybudowaniem sieci kanalizacyjnej w C. i możliwością przyłączenia się do niej. Jednocześnie organ I instancji poinformował o możliwości zapoznania się z dokonaną przez biegłego rzeczoznawcę wyceną wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, na podstawie której ustalona opłata wynosi (...) zł. W piśmie tym Wójt poinformował również o możliwości złożenia wniosku o rozłożeniu ustalonej należności na roczne raty płatne w okresie do 10 lat oraz o tym, iż decyzja o rozłożeniu na raty opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. W przypadku nie złożenia wniosku o rozłożeniu należności na raty ustalona w wydanej decyzji opłata będzie płatna w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji. Decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r., nr (...), Wójt Gminy O. - działając na podstawie art. 145, art. 146, art. 147, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "u.g.n.") oraz art. 2 § 1 pkt. 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) w zw. z uchwałą w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej ustalił opłatę adiacencką w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w C., o powierzchni 0,25 ha, działka nr (...) obrębu C., wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej oraz zobowiązał H. G. do wniesienia tej opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Gmina zrealizowała inwestycję – budowę odcinka kanalizacji, stwarzając w ten sposób warunki podłączenia do sieci kanalizacyjnej nieruchomości położonych w C., w tym nieruchomości stanowiącej własność H. G. Zgodnie z art. 145 i 146 u.g.n. Wójt może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo potworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Następnie Wójt Gminy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie możliwość przyłączenia się do gminnej sieci kanalizacyjnej istnieje od dnia (...) grudnia 2010 r. Wartość działki nr (...) bez dostępu do sieci kanalizacyjnej wynosiła (...) zł, natomiast po uzyskaniu dostępu do wybudowanej sieci kanalizacyjnej wynosi (...) zł, tak więc wzrost wartości działki wyniósł (...) zł. Wartość nieruchomości został ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z dnia (...) grudnia 2011 r. Organ I instancji sporządzony operat ocenił jako prawidłowy, stwarzający podstawę do naliczenia opłaty. W dalszej części uzasadnienia Wójt wskazał na uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, w której wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej została określona na 50% wzrostu wartości. Wobec powyższego, zdaniem organu I instancji, należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości (...) zł, a więc 50% różnicy wartości nieruchomości. Od powyżej decyzji, pismem z dnia (...) grudnia 2012 r., odwołanie złożyła H. G., wnosząc do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o całkowite zniesienie opłaty adiacenckiej w wysokości wskazanej w ww. decyzji. Odwołująca wskazała, iż przedmiotowa sieć kanalizacyjna została wybudowana z funduszy Unii Europejskiej. Nadto po jej wybudowaniu Urząd Gminy O. wywiesił ogłoszenie w gablocie w C. o tym, iż każdy mieszkaniec może się podłączyć nieodpłatnie do kanalizacji. Wszczęcie postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej jest zdaniem odwołującej sprzeczne z przywołanym ostatnio pismem. Wójt Gminy w piśmie z dnia (...) listopada 2012 r. informującym o wszczęciu postępowania nie wskazał nadto, czy od pisma tego można się odwołać lub czy renciści bądź emeryci są od opłaty zwolnieni i czy mogą pisać o takie zwolnienie. W piśmie tym w opinii odwołującej straszy się tylko, że dług zostanie wpisany do księgi wieczystej. W dalszej części odwołania H. G. zauważyła, iż skoro Wójt może pobrać przedmiotową opłatę, to również nie musi tego robić, a jeżeli już opłatę tę pobiera, to chyba są jakieś kryteria od kogo może, a od kogo nie, ponieważ dla emerytów lub rencistów z najniższą kwotą świadczeń taka opłata stanowi uszczerbek w minimum godnego życia. Nadto H. G. stwierdziła, że wiedząc wcześniej o takiej opłacie wybudowałaby oczyszczalnie z uwzględnieniem umorzenia z uwagi na ochronę środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. uchyliło ww. decyzję Wójta Gminy O. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszym rzędzie przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania, przywołując następnie stosowne przepisy u.g.n. Organ II instancji wskazał przy tym, iż z treści art. 146 ust. 1a oraz art. 156 ust. 3 u.g.n. wynika, że ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Zgodnie z art. 156 ust. 4 operat może być wykorzystany po upływie 12 miesięcy, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że z analizy akt sprawy wynika, że operat został sporządzony w grudniu 2011 r., gdy tymczasem decyzja organu odwoławczego jest wydawana w dniu (...) stycznia 2013 r., a więc po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia i po ponad czterech tygodniach od daty upływu terminu jego ważności. W ocenie Kolegium rzeczony termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego będącego organem merytorycznym w sprawie, zobligowanym do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy. Mając powyższe na względzie operat szacunkowy musi być aktualny na etapie postępowania odwoławczego. Jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego operat szacunkowy. Tego obowiązku, w ocenie Kolegium, przed wydaniem decyzji w I instancji Wójt Gminy O. nie dopełnił. W tej sytuacji oparcie decyzji organu II instancji na ustaleniach takiego operatu nie byłoby zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Z uwagi na potrzebę opracowania nowego operatu, ze względu na brak możliwości potwierdzenia jego aktualności, Kolegium stwierdziło konieczność uchylenia decyzji I instancji i ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Kolegium nie podzieliło natomiast zarzutów przedstawionych w odwołaniu, wskazując że u.g.n. nie przewiduje możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej, czy też jej zmniejszenia z powodu trudnej sytuacji materialnej. Dla ustalenia opłaty adiacenckiej istotne jest to, że właścicielowi nieruchomości stworzono warunki do korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej. Kolegium wskazało przy tym, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2007 r., sygn. I OSK 1321/06, że możliwość taka istnieje od dnia sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót, co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło w dniu (...) maja 2009 r. Nie ma znaczenia natomiast czy właściciel nieruchomości skorzysta z możliwości istniejących w wyniku wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej. Istotne jest bowiem to, że uzyskuje on zwiększenie użyteczności nieruchomości, a w konsekwencji wzrost jej wartości, co uprawnia do pobrania opłaty adiacenckiej, jako daniny publicznej na rzecz gminy. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła w terminie prawem przewidzianym H. G. wnosząc o umorzenie opłaty adiacenckiej. W skardze przywołała dotychczasową argumentację, prezentowaną w toku postępowania administracyjnego. W szczególności zwróciła uwagę na wywieszone w gablocie informacyjnej w C., po wybudowaniu kanalizacji z funduszu Unii Europejskiej, pismo z Urzędu Gminy, zgodnie z którym każdy mieszkaniec C. może podłączyć się nieodpłatnie do sieci kanalizacyjnej. Zdaniem Skarżącej poprzez to pismo Wójt Gminy zawarł umowę społeczną. Zaznaczyła, iż jej dom stoi na przedmiotowej nieruchomości już około 100 lat i raptownie Gmina podnosi wartość działki. Skarżąca stwierdziła, iż po wniesieniu odwołania do Kolegium nie otrzymała informacji o tym, czy Wójt Gminy O., który wybudował sieć kanalizacyjną z funduszy Unii Europejskiej, może żądać opłaty adiacenckiej, lecz otrzymała wyłącznie odpowiedź, zgodnie z którą został przekroczony termin operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę. Ponadto Skarżąca zaznaczyła, iż poprzez połączenie do sieci kanalizacyjnej Gmina pobiera pieniądze za nieczystości płynne, w czym przejawia się ochrona środowiska. Skarżąca podniosła, iż z przedmiotowego domu nie uzyskuje żadnych korzyści, lecz ciągłe straty. Skarżąca wskazał, że uzyskuje najniższą emeryturę i ustalona opłata wpłynie rażąco na obniżenie jej standardu życia. Podniosła także iż Kolegium oraz Wójt pominęli okoliczność, że płaci ona podatki oraz potrącany jest jej podatek z emerytury. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż po otrzymaniu decyzji Kolegium skarżąca napisała w dniu (...) lutego 2013 r. pismo o umorzenie opłaty adiacenckiej przez Wójta. Wójt pismem z dnia (...) lutego 2013 r. odmówił jej umorzenia. Zdaniem Skarżącej nawet jeżeli ktoś popełnił przestępstwo, to jeżeli sprawa się przedawni zostaje umorzona, tymczasem operat został przedawniony, a w kierunku umorzenia przedmiotowej opłaty nic nie zrobiono. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia 22 marca 2013 r., wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu tego pisma Kolegium podtrzymało w całości dotychczasowe stanowisko, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej podniesiono. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jednocześnie, co istotne na gruncie niniejszej sprawy, dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć sąd administracyjny, stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przedmiot tej kontroli stanowiła decyzja z dnia (...) stycznia 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ uchylił decyzję z dnia (...) grudnia 2012 r. Wójta Gminy O. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Stanowiący podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 K.p.a. przewiduje podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, a więc decyzji w której organ uchyla zaskarżoną decyzję, podjętą przez organ I instancji, i przekazuje - temu ostatniemu organowi - sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z hipotezą normy prawnej zrekonstruowanej w oparciu o ten przepis przewidziana w nim kompetencja organu odwoławczego aktualizuje się wyłącznie wówczas, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w trybie art. 138 § 2 K.p.a., jest przy tym wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia tego przepisu prowadząca do wydania na jego podstawie decyzji kasacyjnej w innych sytuacjach niż te, które zostały w nim określone. W pierwszym rzędzie aby móc zastosować przewidzianą w analizowanym przepisie kompetencję organ odwoławczy zobowiązany jest do ustalenia czy organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a więc przepisów K.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Stwierdzenie zaistnienia tej przesłanki, chociaż konieczne, nie jest jednakże wystarczające. Użycie w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. przyłączającego spójnika "a" oznacza, że oprócz stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, niezbędne jest również wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1861/11 – dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ostatnio wskazana przesłanka ma charakter niedookreślony, przez co jej zastosowanie wymaga dokonania stosownych zabiegów interpretacyjnych. Aby właściwie ją zrozumieć konieczne jest sięgnięcie do regulacji zawartej w art. 136 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Uwzględniając przewidzianą w tym przepisie kompetencję organu odwoławczego do przeprowadzenia "dodatkowego" postępowania dowodowego należy stwierdzić, że z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, będziemy mieli do czynienia wówczas gdy organ odwoławczy w celu oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ I instancji, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a nadto przedmiotem tak przeprowadzanych ustaleń byłyby kwestie mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie organ odwoławczy nie jest uprawniony, ponieważ zarówno wykracza ono poza zakres dodatkowego postępowania mającego na celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.), jak również jego przeprowadzenie naruszałoby ogólną zasadę postępowania administracyjnego – zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). W ocenie Sądu z analizy akt kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika – w szczególności – aby na etapie postępowania odwoławczego zachodziła konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, który nie mógłby zostać uzupełniony przez organu II instancji w trybie art. 136 K.p.a. Przedmiotem kontrolowanej sprawy jest ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 143 i n. u.g.n.). Stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po upływie przywołanego ostatnio okresu operat szacunkowy może być wykorzystywany, o czym stanowi już art. 156 ust. 4 u.g.n., po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje wówczas przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako główną przesłankę podjętej decyzji kasacyjnej, wskazało upływ 12 miesięcy od daty sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, przygotowanego na potrzeby kontrolowanej sprawy, przy jednoczesnym założeniu, iż zachodzi konieczność opracowania nowego operatu szacunkowego, bowiem brak jest możliwości potwierdzenia jego aktualności. Co istotne SKO upływu rzeczonego terminu ważności operatu szacunkowego dopatrzyło się wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego, stwierdzając sporządzenie tegoż operatu w grudniu 2011 r. oraz wydanie decyzji własnej w dniu (...) stycznia 2013 r. Jednocześnie Kolegium podniosło, że jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia jest potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Tego obowiązku, w ocenie Kolegium, przed wydaniem decyzji z dnia (...) grudnia 2012 r. organ I instancji nie dopełnił. W takiej sytuacji oparcie decyzji II instancji na ustaleniach takiego operatu nie byłoby zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego, jaka zachodzi w ocenie Kolegium, czyni natomiast niezbędnym uchylenie decyzji organu I instancji i ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela powyżej zaprezentowanego stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bowiem, choć niektórym argumentom przedstawionym przez Kolegium trudno nie przyznać racji, to jednak konkluzja wyciągnięta z tej argumentacji przeczy istocie normy prawnej wyrażonej w art. 138 § 2 K.p.a. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że ocena ważności operatu winna być przeprowadzana w dniu orzekania przez organ administracji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 726/08 – dostępny w Internecie jw.). W sytuacji, w której organ stwierdzi, że operat szacunkowy uzyskany na potrzeby określonego postępowania nie może zostać wykorzystany z powodu upływu 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia, powinien - przed wydaniem decyzji administracyjnej - zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego, który go sporządził, o potwierdzenie jego aktualności. Bardzo istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest jednakże stwierdzenie, zgodnie z którym ostatnio poczynione uwagi odnoszą się w równym stopniu do obowiązków spoczywających w analizowanym zakresie zarówno na organie I instancji, jak i na organie odwoławczym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że termin 12 miesięcy znajduje zastosowanie również w odniesieniu do orzekającego w danej sprawie organu odwoławczego. Odnosząc się do realiów kontrolowanej sprawy należy spostrzec, że operat szacunkowy mający za przedmiot wycenę nieruchomość Skarżącej został sporządzony w dniu (...) grudnia 2011 r. W celu określenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacji), mógł on być zatem wykorzystywany do dnia (...) grudnia 2012 r. Dopiero z dniem (...) grudnia 2012 r., zgodnie z dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 156 ust. 3 u.g.n., stracił on na aktualności, a jego dalsze wykorzystywanie wymagało dokonania jej potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego – mgr. inż. J. K. Zestawienie powyższych dat prowadzi do wniosku, zgodnie z którym organ I instancji wydał decyzję ustalającą opłatę adiacencką jeszcze w okresie aktualności operatu szacunkowego, a konkretnie rzecz ujmując ostatniego dnia tego okresu. Na Wójcie, wbrew twierdzeniom Kolegium, nie spoczywał zatem obowiązek potwierdzenia tejże aktualności, a podjęta przez niego decyzja wydana została w zgodzie z art. 156 ust. 3 u.g.n. Mając powyższe na względzie należy uznać, że przedmiotowy operat szacunkowy nie mógł być wykorzystywany dopiero na etapie postępowania odwoławczego, w konsekwencji czego nie mógł on stanowić ani podstawy ustaleń faktycznych, ani podstawy wydania decyzji merytorycznej przez SKO. W takiej sytuacji po stronie Kolegium zaktualizował się obowiązek podjęcia czynności zmierzających do potwierdzenia aktualności tego operatu, w zakresie kompetencji przysługujących temu organowi w ramach regulacji art. 136 K.p.a. Dopiero ustalenie wskutek uzupełniającego postępowania dowodowego, że potwierdzenie aktualności operatu nie jest możliwe, co winno podlegać ocenie właściwego rzeczoznawcy majątkowego i co prowadziłoby do konieczności sporządzenia nowego operatu, stanowiłoby podstawę do przyjęcia przez Kolegium, z zastrzeżeniem spełnienia drugiej z przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a., konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W kontrolowanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało podjęcia powyższych czynności, uznając – we własnym zakresie - że potwierdzenie aktualności przedmiotowego operatu nie jest możliwe, w konsekwencji czego zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu. W ocenie Sądu organ administracji publicznej, jakim jest Kolegium, nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które pozwalają na stwierdzenie braku możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, a czynienie w tym zakresie własnych ustaleń nie tylko stanowi merytoryczną ocenę operatu, lecz nadto jest sprzeczne z art. 156 ust. 4 u.g.n., który zastrzega w tym pod tym względem kompetencje na rzecz właściwego rzeczoznawcy majątkowego. Sąd pragnie przy tym zauważyć, że o braku możliwości potwierdzenia aktualności przedmiotowego operatu szacunkowego nie może świadczyć w szczególności sam etap, na którym znalazło się postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie, a więc innymi słowy - potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego nie wyklucza to, iż stracił on swą aktualność na etapie postępowania odwoławczego. Zważywszy na dotychczasowe rozważania Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 oraz art. 136 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Już powyżej wskazane uchybienie stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednakże w ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy konieczne staje się dostrzeżenie w uzasadnieniu wyroku dalszych jeszcze uchybień przepisom postępowania, jakich dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję, a pominięcie omówienia których mogłoby prowadzić do ich powtórzenia przy ponownym rozpoznawaniu kontrolowanej sprawy. W ocenie Sądu organ II instancji zaskarżoną decyzją naruszył także art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w powyższym przepisie zasada ogólna postępowania administracyjnego – zasada prawdy obiektywnej, została dopełniona przez ustawodawcę regulacjami zawartymi w art. 77 § 1 oraz przez art. 80 K.p.a. Zgodnie z ostatnio przywołanymi przepisami organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), natomiast ocena czy dana okoliczność została udowodniona, powinna nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie (art. 80 K.p.a.) W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na to, że wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 641/12 – dostępny w Internecie jw.). Powyższe oznacza, iż na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek podjęcia celowych działań, zmierzających do rozstrzygnięcia określonej sprawy. To jakie działania na gruncie określonej sprawy mają charakter działań celowych zależy w pierwszym rzędzie od norm prawa materialnego, które będą stanowiły podstawę do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Normy prawa materialnego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia wyznaczają bowiem konieczny do wyjaśnienia na gruncie konkretnej sprawy stan faktyczny, a czynione w tym zakresie przez organ administracji publicznej ustalenia faktyczne mają niewątpliwie istotny wpływ na kształt podejmowanego rozstrzygnięcia. Ze względu na znaczenie tak czynionych ustaleń, powinny być one jednoznaczne, a jakiekolwiek rozbieżności czy wątpliwości, które w tym zakresie wynikną w toku postępowania powinny zostać wyjaśnione przez organ je prowadzący. Na gruncie kontrolowanej sprawy niezwykle istotne znaczenie, zważywszy na dotychczasowy dorobek orzecznictwa, mają normy prawne wyrażone w art. 145 u.g.n. Zgodnie z ust. 1 tegoż art. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zaś zgodnie z jego ust. 2 wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Ostatnio przywołany przepis przewiduje ponadto, iż do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Mając na względzie powyższą regulację należy stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej uregulowanej w art. 143 i n. u.g.n., organ administracji publicznej właściwy do rozstrzygnięcia sprawy powinien dokonać ustaleń, co do dnia w którym zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń infrastruktury technicznej, których wybudowanie stanowi podstawę naliczania opłaty adiacenckiej. Wskazanie tego dnia determinuje bowiem z jednej strony bieg 3-letniego terminu, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 145 u.g.n.), z drugiej strony natomiast rzutuje na stwierdzenie obowiązywania niezbędnej dla ustalenia opłaty adiacenckiej uchwały rady gminy ustalającej wysokość jej stawki procentowej (art. 145 ust. 2 w zw. z art. 146 ust. 2 u.g.n.). Konieczne zatem staje się ustalenie, czy w konkretnej sprawie rzeczywiście nastąpiło stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej oraz kiedy to nastąpiło. W obecnie obowiązującym stanie prawnym organy winny mieć przy tym na uwadze regulacje zawarte w art. 148b u.g.n. Zgodnie bowiem z jego ust. 1 ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast ust. 2 tego art. stanowi, że właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a u.g.n., a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ostatnio przywołanym ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty. Na tle dotychczasowych rozważań nie powinno budzić żadnych wątpliwości uznanie za niedopuszczalną sytuacji, w której organ II instancji czyni w powyższym zakresie odmienne ustalenia niż organ I instancji nie uzasadniając szczegółowo odstąpienia od poglądów wyrażonych w tym względzie w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Z taką sytuacją mamy natomiast do czynienia w kontrolowanej sprawie. Zauważyć bowiem w tym miejscu trzeba, że Wójt, w uzasadnieniu podjętej decyzji stwierdził, iż możliwość przyłączenia się do gminnej sieci kanalizacyjnej istnieje od dnia (...) grudnia 2010 r., przy czym stanowiska tego w żaden sposób nie uzasadnił, a aktach sprawy brak dokumentów w oparciu, o które ustalenie to zostało poczynione. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej istotne jest to, że właścicielowi nieruchomości stworzono warunki do korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej, przy czym taka możliwość istnieje od dnia sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu (...) maja 2009 r. Zarówno samego protokołu, czy też jego kopii brak w aktach sprawy, w uzasadnieniu decyzji Kolegium brak wskazania w oparciu o jakie dowody ustalenie to zostało poczynione. Kolegium poczyniło zatem w tym zakresie odmienne ustalenia niż Wójt, co najwyraźniej umknęło uwadze organu, bowiem w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odnosi się on w żaden sposób zaistniałych rozbieżności. Należy podkreślić, że w realiach kontrolowanej sprawy, uznanie za prawidłową jednej z powyższych dat ma bardzo istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przyjmując bowiem jako prawidłowe ustalenia Kolegium należałoby konsekwentnie stwierdzić, że 3-letni termin, o którym stanowi art. 145 ust. 2 u.g.n., upłynął dnia (...) maja 2012 r., a więc na długo nie tylko przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, lecz także przed wszczęciem postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie. Ponadto warto zauważyć, że organ I instancji podjął decyzję w oparciu o uchwałę z dnia (...) sierpnia 2010 r. a więc uchwałę – co oczywiste - która nie obowiązywała, w przyjętym w ustaleniach Kolegium, dniu (...) maja 2009 r. Poczynienie przez Sąd jakichkolwiek ustaleń w powyższym zakresie byłoby nie tylko przedwczesne ale i niemożliwe z uwagi na to, że w aktach administracyjnych przekazanych do Sądu brak jest jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby stanowić i stanowiły podstawę ustaleń dokonanych przez organy obydwu instancji, choć wyrażone w tym zakresie przez organy twierdzenia – zwłaszcza przez Kolegium, które odwołało się do konkretnego protokołu końcowego odbioru robót – sugerują, iż organy administracji obydwu instancji były w posiadaniu stosownych dokumentów, a dokumenty te nie zostały włączone do akr sprawy i przekazane w wyniku wniesionej skargi do Sądu. Powyższe stanowiło także naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Czynione przez organy administracji publicznej ustalenia powinny niewątpliwie znajdować odzwierciedlenie w materiale dowodowym zebranym w sprawie, z którym może zapoznać się strona postępowania, a czynienie ustaleń w oparciu o dowody stronie nieudostępnione czyni fikcyjnym jej prawo czynnego udziału w postępowaniu. Strona postępowania administracyjnego powinna bowiem mieć możliwość odniesienia się do ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, a kontrola przez nią takich ustaleń wymaga w szczególności, aby zapewniony został jej dostęp do dokumentów, które stanowiły ich podstawę. Zważywszy na stwierdzone powyżej uchybienia, które mają charakter procesowy i świadczą o nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania, przedwczesne stało się dokonanie przez Sąd merytorycznej kontroli sprawy. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego musi być bowiem każdorazowo poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, którym to wymogom - jak wykazano powyżej – Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sprostało. Dlatego też Sąd uznał się za zwolniony od konieczności odniesienia do zarzutów podniesionych przez skarżącą, które w swej istocie nawiązywały do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i jako takie, na obecnym etapie postępowania, nie mogły być brane pod uwagę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., w punkcie I sentencji, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia (...) stycznia 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadzi uzupełniające postępowania dowodowe, w trybie art. 136 K.p.a., w celu dokonania potwierdzenia aktualności sporządzonego na rzecz kontrolowanej sprawy operatu szacunkowego. W razie potwierdzenia jego aktualności zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n., Kolegium dokładnie wyjaśni stan faktyczny przedmiotowej sprawy, przy czym w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy mający znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stosownie do regulacji zawartych w art. 145 oraz art. 148b u.g.n., dokona precyzyjnych ustaleń co do dnia, w którym - w kontrolowanej sprawie zostały - stworzone skarżącej warunki do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. W sytuacji gdy dokonane w tym zakresie ustalenia nie uniemożliwią nałożenia na skarżącą opłaty adiacenckiej Kolegium rozpozna merytorycznie przedmiotową sprawę, odnosząc się przy tym do wszystkim podniesionych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów. Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy sąd pragnie zasygnalizować, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym moment, od którego możemy mówić o stworzeniu do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie jest ujmowany jednolicie. Dla przykładu Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez organ wyroku z dnia 11 września 2007 r., sygn. I OSK 1321/06, stwierdził, że w przypadku m.in. budowy urządzeń kanalizacyjnych będzie to moment nie ich wybudowania, ale możliwości podłączenia nieruchomości do nich, bez względu na to, czy właściciel z możliwości tej skorzystał, przy czym termin do wniesienia opłaty biegnie od sporządzenia protokołu końcowego robót. Z kolei w wyroku z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. I OSK 1921/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku urządzeń kanalizacyjnych, datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Dodanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 148b spowodowało bowiem, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. W tym miejscu Sąd pragnie także zasygnalizować dostrzeżone sprzeczności w sporządzonym na potrzeby kontrolowanej sprawy operacie szacunkowym. Mianowicie zgodnie z poczynionymi w nim ustaleniami działka skarżącej znajduje się na obszarze przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN), stosownie do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego przez uchwałą z lipca 2002 r., , zwanego dalej również: "m.p.z.p.". Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy wskazując wielkość działki w części przeznaczonej pod zabudowę - objętą opłatą adiacencką - określa ją na poziomie 600 m2. Zważywszy na to, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów załączonym do operatu szacunkowego działka Skarżącej wykazana jest jako grunt orny (symbol R, powierzchnia użytku 0,1900 ha) oraz grunt rolny zabudowany (symbol B-R, powierzchnia użytku 0,0600 ha), nasuwa się wniosek, iż określenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości nastąpiło co prawda na podstawie ustaleń m.p.z.p., poprzez przyjęcie że działka ta stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednakże określenie wielkości tak przeznaczonej działki nastąpiło już na podstawie wypisu z rejestru gruntów – poprzez objęcie oszacowaniem wyłącznie tej części działki, która została wykazana w wypisie jako grunt rolny zabudowany o powierzchni 600 m2. Dokonywanie ustaleń na podstawie ewidencji gruntów i budynków, na gruncie art. 143 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 2 u.g.n., staje się zasadne dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca majątkowy powinien zatem wyjaśnić powyższe rozbieżności. Na gruncie kontrolowanej sprawy zachodzi bowiem konieczność jednoznacznego ustalenia przeznaczenia nieruchomości skarżącej z uwzględnieniem obowiązującego w tym zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w przypadku braku takiego planu z uwzględnieniem wskazań zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w aktach administracyjnych brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się rzeczoznawca majątkowy, w zakresie pozwalającym ocenić jego obowiązywanie, w tym objęcie jego postanowieniami nieruchomości skarżącej. Przy rozpoznawaniu sprawy organy administracji winny nadto pamiętać o treści art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W realiach niniejszej sprawy gdzie jedyną odwołującą się była H. G. powyższe oznacza, że w następstwie rozpoznania jej odwołania nie może dojść do sytuacji, w której zostałby jej wymierzona opłata adiacencka w wysokości wyższej niż przewidziana w decyzji Wójta Gminy O. z (...) grudnia 2012 r. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.