II SA/Po 369/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P . M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; oddala skargę Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] listopada 2012r. na podstawie art. 1 ust. 2 i 3, art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 24, art. 25, art. 26, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104, art. 107§4, art. 108 kpa odmówił Panu P. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad wujem, Panem M. M. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w świetle przepisów na Stronie nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem wuja Pana M. M. Wobec tego P. M. nie spełnia przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż są osoby zobowiązane do alimentacji spokrewnione w bliższym stopniu. Od powyższej decyzji Strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podnosząc, że osobiście opiekuje się wujem. M. M. oświadczył, że nie opiekuje się bratem, nie utrzymuje z nim kontaktów. Z. M. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 2, art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzją z [...] stycznia 2013r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że powołany przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa kumulatywnie przesłanki, których wystąpienie łącznie warunkuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje. Z art. 17 ust. l pkt 2 ustawy wynika bezspornie, że jedną z przesłanek, które zgodnie z jednolitym stanowiskiem doktryny i judykatury, muszą występować łącznie, jest warunek ustawodawcy, aby na osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad określonym członkiem rodziny, ciążył ustawowy obowiązek alimentacyjny. Przesądza o tym treść tego przepisu, który z woli ustawodawcy stanowi, że prawo do świadczenia przysługuje poza matką i ojcem (art. 17 ust. l pkt 1), oraz opiekunowi faktycznemu dziecka (art. 17 ust. l pkt 3), a także osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a). Zatem z treści powołanych przepisów wynika wymóg, aby na osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne ciążył obowiązek alimentacyjny zgodnie z kodeksem rodzinnym i opiekuńczym. W niniejszej sprawie wnioskodawca sprawuje opiekę nad wujem. Nad wnioskodawcą nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem tej osoby. Osoba wymagająca opieki posiada bowiem czterech braci, z których Pan Z. prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe, a Pan M. zamieszkuje również w tej samej miejscowości. Pan Z. i Pan M. mają orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, a nie znaczny i mogą sprawować opiekę nad bratem. Odwołujący się podnosi, że jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad wujem. Organ II instancji zwraca uwagę, że w tym samym domu zamieszkuje brat Pana M. M. – Z., jego żona T. oraz bratankowie: D., B. i P. W ocenie organu odwoławczego sam fakt pozostawania bez pracy nie może stanowić przesłanki wystarczającej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na wuja. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że odwołujący się nie spełnia przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad wujem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. M. wskazał, że osobami spokrewnionymi z osobą niepełnosprawną w linii prostej są jego bracia: M., P., J. i Z. M.. Nie są jednak w stanie sprawować całodobowej opieki nad M. M. z powodu odległości miejsca zamieszkania, konfliktu jaki występuje w rodzinie i stanu zdrowia braci. Skarżący podał, że nie posiada zatrudnienia z powodu sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym wujem. Nie posiada gospodarstwa rolnego, które wymaga zaangażowania w pracę i jednocześnie utrudniałoby sprawowanie opieki. Bratankowie B. i D. też chorują, a brat Z. obecnie przebywa w Szpitalu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentacje zawartą w decyzji II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Mając na uwadze kryteria kontroli sądowej pod względem zgodności działania organów administracji publicznej z prawem stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia prawa. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – "Obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo", zgodnie zaś z art. 617 § 1 tego Kodeksu, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni – zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym – ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka. Z akt sprawy bezspornie wynika, że osobami zobowiązanymi z tytułu alimentacji wobec niepełnosprawnego są jego bracia. Skarżący jako bratanek niepełnosprawnego nie jest osobą spokrewnioną w stopniu pierwszym, jak o tym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy. W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko organu, iż skarżący nie jest osobą podmiotowo uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego Z przepisu bowiem wynika, że aby takie prawo uzyskać, osoba ubiegająca się o nie – musi być ustawowo obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, stosownie do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obowiązek dostarczenia środków utrzymania obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo, czyli, np. braci niepełnosprawnego, ale obowiązku takiego nie posiada syn tego brata wobec niepełnosprawnego wuja. Zaznaczyć należy, że rysująca się w sposób wyraźny linia orzecznicza w sprawach, których przedmiotem jest uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazuje na zasadę subsydiarności państwa, które ma za zadanie wspierać, nie zaś zastępować rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych i wychowawczych. Skoro rodzina nie pozostawia najbliższego krewnego legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na barkach instytucji publicznych, lecz sama stara się zapewnić mu pełnię opieki w formie osobistych starań, w ramach obowiązku alimentacyjnego, przeto realizowany jest cel określony w art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyroki: NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08, LEX nr 518238, WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1792/08 LEX nr 533362). Jednakże wyroki te zapadły w zupełnie odmiennych stanach faktycznych i dotyczyły zawsze opieki nad osobami spokrewnionymi w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, czy też w rozumieniu art. 938 Kodeksu cywilnego, wprowadzającego quasi alimentacyjny obowiązek i odpowiadające mu roszczenie. Kluczowym zagadnieniem w sprawie stała się wykładnia zaprezentowana przez organy obu instancji i zaakceptowana przez Sąd, zgodnie z którą przepis art. 17 ust. 1 i 1a cyt. ustawy jednoznacznie stanowi, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w nim przesłanki. Zgodnie zaś z treścią tej regulacji prawnej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki o której mowa (art. 17 ust. 1a ustawy). Zdaniem Sądu oceniając rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji w świetle treści art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych zasadnie przyjął organ, że przy wydaniu tej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. Skarżący nie jest bowiem żadnym z podmiotów wymienionych w tym przepisie. Nie jest osobą, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny wobec wymienionego. Treść powołanego przepisu wyklucza natomiast możliwość rozszerzenia przez organ administracji publicznej kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a ustawy w drodze wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej, czy systemowej. Oznacza to, że zaakceptować należy stanowisko organów orzekających w sprawie, zgodnie z którym skarżący jako podmiot nieobjęty dyspozycją powołanego przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niezobowiązany do świadczenia alimentacyjnego na rzecz niepełnosprawnego wuja, nie należy do kręgu osób, które w trybie powołanej regulacji prawnej mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne. Zauważyć należy, że wykładni przepisów prawa należy dokonywać w zgodzie z Konstytucją i nie można pomijać dorobku Trybunału Konstytucyjnego zawartego w jego wyrokach. Zwrócić zatem należy uwagę, że przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. (sygn. akt P 41/07). Rozstrzygnięcie to wydano w sprawie na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacjami dokonanymi ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1456) oraz przez art. 13 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz.U. Nr 219, poz. 1706), przy czym Trybunał wyraźnie powiązał możliwość uzyskania świadczenia z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną a samą osobą niepełnosprawną. Wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji (a więc tych, na które państwo nakłada obowiązek opieki nad potrzebującą pomocy osobą najbliższą) jedynie rodziców (naturalnych, przysposabiających, zastępczych) i przyznanie wyłącznie im prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Zaskarżony art. 17 ust. 1 ustawy pomijał bowiem możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Wobec powyższego istotną okolicznością w ramach rozważanego zagadnienia jest to, że ustawodawca dokonał zmiany cyt. ustawy, dostosowując regulację w niej zawartą do wymogów wynikających z przytoczonego wyroku Trybunału. W niniejszej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że nie jest możliwe w świetle aktualnie obowiązującego unormowania dalsze rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miało to, że o świadczenie pielęgnacyjne ubiegała się osoba nie należąca do kręgu osób wprost wymienionych w art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, a więc tych na których ciąży obowiązek alimentacyjny, zgodnie z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Dodatkowo należy zaakcentować, że w sytuacji gdy z woli ustawodawcy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został wyznaczony w sposób precyzyjny, to sąd administracyjny nie ma kompetencji do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w drodze wykładni nowej normy prawnej, ani do orzekania o zgodności z Konstytucją omawianego rozwiązania ustawodawczego, polegającego na nieobjęciu zapisami aktu normatywnego innych osób, tym bardziej jeżeli obowiązek wydania konkretnego aktu normatywnego nie wynikał z norm konstytucyjnych. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I, czy II instancji. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę i orzekł jak w wyroku.