II SA/Po 371/24

[...] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu B. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 29 lutego 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania B. K. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy R. nr [...] z dnia 12 kwietnia 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 07 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (t.j. z 26 lipca 2023 r., Dz. U. z 2023 rok, poz. 1429), czyli 1 stycznia 2024 r., został zmieniony art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który reguluje kwestię świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże, na podstawie przepisów przejściowych, świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być nadal przyznawane także po 31 grudnia 2023 r. na zasadzie zachowania praw nabytych, które są uregulowane w przepisach przejściowych ustawy o świadczeniu wspierającym. Organ wyjaśnił, iż B. K. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dacie 03 października 2022 r., a orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane w dniu 18 lipca 2022 r. Należało zatem zbadać czy w dacie złożenia wniosku zostały spełnione przesłanki do przyznania wnioskodawczym świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z dnia 01 marca 2023 r., Dz. U. z 2023 roku, poz. 390). Po przytoczeniu treści przepisów prawa Kolegium wskazało, iż obecnie brak jest podstaw do odmowy przyznania B. K. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie Kolegium zaznaczyło, iż organ I instancji nadal nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący innej przesłanki, od której uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. w zakresie rozmiaru opieki sprawowanej przez wnioskodawczynię nad matką. Z tego względu zresztą została uchylona poprzednia decyzja Organu, SKO decyzją z dnia 02 lutego 2023 r. w sprawie o sygn. akt [...] nakazało ustalenie w sposób szczegółowy czynności, które wykonuje wnioskodawczyni względem matki, w ramach opieki nad nią. Organ zaznaczył, iż wprawdzie w aktach sprawy znajdują się ustalenia (kolejnego) wywiadu środowiskowego z dnia 27 marca 2023 r., jednak w ocenie Kolegium w obecnym składzie, nadal nie można jednoznacznie stwierdzić czy czynności wykonywane przez wnioskodawczynię w związku ze stanem zdrowia matki są tak wymagające i pochłaniające czas, aby niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W wywiadzie środowiskowym z dnia 27 marca 2023 r. wskazano jedynie w sposób ogólny kilka czynności i to podstawowych, nie wiadomo zatem, co z pozostałymi czynnościami. Brakuje również wskazania częstotliwości wykonywania poszczególnych czynności. Powyższa kwestia została w zasadzie wyczerpana w ustaleniach wywiadu środowiskowego jednym zdaniem, pozostałe ustalenia to powtarzane kilka razy stwierdzenie, iż L. M. boi się zostawać sama. W związku z powyższym Kolegium w obecnym składzie nie było w stanie zbadać czy została spełniona przesłanka sprawowania opieki w sposób niepozwalający na podjęcie przez wnioskodawczynię zatrudnienia. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła B. K. podnosząc, iż zapadła decyzja jest dla niej krzywdząca. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca opisała przebieg dotychczasowego postępowania jak również swoją sytuację. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SPP/Po [...] Skarżącej przyznano prawo pomocy w zakresie ustanowienia radcy prawnego. Pismem z dnia 17 września 2024 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu oraz uzupełniła zarzuty sprzeciwu zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj: 1. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 77 § K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy polegające na błędnym uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pomimo że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia tego nie uzasadniał i możliwe jest usunięcie braków dwóch wywiadów środowiskowych z użyciem wiedzy powszechnej, zasad doświadczenia życiowego i domniemań faktycznych, a SKO nie działa w sprawie ani wnikliwie, ani szybko; 2. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy polegające za błędnym zaniechaniu ustalenia z urzędu czy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, czy skarżącą kierują inne motywy oraz błędnym niezawarciu w uzasadnieniu decyzji ustaleń faktycznych w tym zakresie; Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów i opłat związanych z nieopłaconą pomocą prawną świadczoną z urzędu. Oświadczam, że koszty i opłaty związane z pomocą prawną świadczoną z urzędu nie zostały zapłacone w całości lub części. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik rozwinął ww. zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Odnosząc się do kwestii terminowości złożonego sprzeciwu i wniosku pełnomocnika o przywrócenie terminu do jego wniesienia, Sąd podkreśla, że stosownie do art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W doktrynie jak i orzecznictwie wskazuje się, iż konsekwencje obowiązywania art. 112 K.p.a. powodują, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2017 r. str. 621). Skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowego, tym bardziej że art. 112 K.p.a., wskazuje również na błąd co do pouczenia o trybie i terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a jak wskazano powyżej, do sprzeciwów stosuje się przepisy o skardze. Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie (zob. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2022 r., sygn. akt I OZ 544/22). W konsekwencji skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 K.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu. Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że strona skarżąca zastosowała się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia i terminie jego wniesienia Sąd przyjął do rozpoznania wniesiony sprzeciw. W konsekwencji, mając na uwadze zasadę szybkości postępowania, Sąd nie rozpoznał wniosku pełnomocnika o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, gdyż powyższe przedłużyłoby możliwość rozpoznania wniesionego sprzeciwu. Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, iż przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 – dalej: "P.p.s.a."). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w ww. zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowany przepis stanowi odstępstwo od statuowanej w art. 138 § 1 K.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy, wybierając to odstępstwo, nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w danej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Jak z powyższego wynika, dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy. W rozpatrywanej sprawie SKO wskazało na konieczność ustalenia przez organ I instancji istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych zakresu sprawowanej opieki przez Skarżącą. Wobec powyższego podkreślić należy, iż sprawa zainicjowana wnioskiem Skarżącej była trzykrotnie rozpoznawana przez organ I instancji. Jednakże najistotniejszy w niniejszej sprawie jest fakt, na który zwrócił również organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, iż w decyzji z dnia 02 lutego 2023 r., nr [...] Kolegium nakazało ustalenie w sposób szczegółowy czynności, które wykonuje wnioskodawczyni względem matki, w ramach opieki nad nią. Na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania został w dniu 27 marca 2023 r. przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy w którym wskazano zakres sprawowanej opieki. Jednakże w ocenie Kolegium posiadane dane w dalszym ciągu są niewystarczające do ustalenia czy zakres sprawowanej opieki nie pozwala Skarżącej na podjęcie pracy. W ocenie Sądu jeżeli SKO powzięło wątpliwości w zakresie zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek zawartych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to miało możliwość dokonania dodatkowych ustaleń samodzielnie lub skorzystania z instytucji zawartej w art. 136 K.p.a. i zlecenia dodatkowych, uzupełniających, czynności dowodowych organowi I instancji. Uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia, kiedy to organ odwoławczy po raz kolejny uchyla decyzję organu I instancji wskazując na te same okoliczności, a które starano się ustalić w trakcie kolejnego wywiadu środowiskowego, było nieprawidłowe. W istocie Kolegium uchyliło się od dokonania oceny materialnoprawnej stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, z lektury rozstrzygnięcia kasacyjnego nie wynika, aby zaistniały okoliczności wykluczające zastosowanie przez SKO art. 136 § 1 K.p.a. w celu uzupełnienia postępowania dowodowego. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu II instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, co w analizowanej sprawie nie miało miejsca. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak słusznie zarzucił wyznaczony z urzędu pełnommocnik, została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.. Rozpoznając ponownie sprawę SKO zobligowane jest zastosować się do wytycznych wynikających z niniejszego uzasadnienia wyroku i dokonać oceny zebranego materiału dowodowego. W razie stwierdzenia dalszych braków w tym materiale organ podejmie działania celem jego uzupełnienia we własnym zakresie. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał mając na uwadze, iż Skarżąca na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. zwolniona jest z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych. Odnośnie wniosku pełnomocnika z urzędu o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wskazać należy, iż orzeczenie w tym zakresie zostanie wydane odrębnie przez referendarza sądowego na podstawie art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.