II SA/Po 379/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odsetek od uposażenia; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. z dnia (...) Nr (...) w części dotyczącej odmowy przyznania odsetek od wypłaconego uposażenia za okres od (...), II. w pozostałej części skargę oddala, III. zasądza od Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł. (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/E. Brychcy /-/J. Szaniecka /-/A. Łaskarzewska Decyzją nr [...] z dnia 28 maja 2008 r. Wojskowy Komendant Uzupełnień w K. powołując się na art. 104 § 1 oraz art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa), art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień (Dz.U. z 2004 r. Nr 66, poz. 613, ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie"), odmówił J.K. przyznania świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od wypłaconego uposażenia oraz świadczenia potrąconego przy wypłacie tego uposażenia, jako świadczenia nienależnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dnia 01 listopada 2003 r. Dowódca Wojsk Lądowych, w oparciu o rozkaz [...]z dnia 05 września 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych i dyslokacyjnych w wojskowych komendach uzupełnień, zlikwidował między innymi stanowisko służbowe skarżącego. Na wniosek żołnierza skrócono okres wypowiedzenia i wydano rozkaz dowódcy [...] Okręgu Wojskowego zwalniający go ze służby wojskowej i przenoszący go do rezerwy. Dnia 21 marca 2006 r. Dowódca Wojsk Lądowych ( organ wyższego stopnia ) decyzją nr [...]stwierdził nieważność ww. decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Żołnierz stawił się na miejsce pełnienia służby wojskowej oraz został przyjęty na ewidencję i zaopatrzenie. Dla celów ewidencyjno-finansowych od dnia zwolnienia do dnia przywrócenia do zawodowej służby wojskowej przyznano J. K. zwaloryzowane należności wynikające z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Przy wypłacie tych należności potrącono nienależne świadczenia z tytułu odprawy, ekwiwalentu za urlop. Po otrzymaniu tych świadczeń strona wystąpiła z wnioskiem o odsetki i zwrot potrąconych świadczeń. Wniosek ten załatwiono zgodnie z pismem z dnia 22 stycznia 2007 r. w sprawie postępowania i uprawnień żołnierzy, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ich ze służby wojskowej, skierowanym przez Departament Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej do terenowych organów administracji wojskowej. W dokumencie tym zobowiązano organy wojskowe do wypłaty uposażenia za okres, w którym żołnierze faktycznie pozostawali poza służbą, z zaznaczeniem, że mają to być należności zwaloryzowane zgodnie z przepisami. Odnośnie roszczeń o zwrot potrąconych świadczeń ustalono, że z uwagi na decyzję o stwierdzeniu nieważności są to świadczenia nienależne, bowiem podstawa tego świadczenia odpadła. W kwestii odsetek organ pierwszej instancji przywołał treść art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który stanowi, że tylko w razie zwłoki w wypłacie uposażenia żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie stało się wymagalne. Instytucja zwłoki, o której mowa w art. 476 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm.), w odróżnieniu od opóźnienia - art. 481 k.c., warunkowana jest winą. Zważywszy na powyższe okoliczności w ocenie organu pierwszej instancji nie sposób przypisać winy organowi zobowiązanemu do wypłaty uposażenia. Chociaż decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych o nieważności decyzji Dowódcy POW wywiera skutki ex tunc, to wydana została w określonym czasie, a realizacja wynikających stąd świadczeń została spełniona bez zwłoki (wypłata zwaloryzowanych świadczeń). Zdaniem organu nie budziło wątpliwości, że w spornym okresie J. K. nie pełnił służby wojskowej, ale w tym czasie otrzymywał od resortu Obrony Narodowej należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej: dwunastomiesięczne uposażenie, emeryturę wojskową i odprawę wojskową. Zatem ten sam reprezentant Skarbu Państwa, od którego skarżący domaga się odsetek, regularnie, co miesiąc wypłacał mu pieniądze, które po unieważnieniu decyzji o zwolnieniu okazały się świadczeniem nienależnym. Organ wyjaśnił, że po przywróceniu do służby skarżący odmówił zwrotu świadczenia emerytalnego i innych nienależnych świadczeń, stąd roszczenia o odsetki nie mają żadnego uzasadnienia. Można było je naliczać dopiero w chwili, kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej stała się wykonalna. Od decyzji powyższej odwołanie do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego złożył J. K. podnosząc, iż się z nią nie zgadza, bowiem organ dokonał potrącenia z przysługujących mu świadczeń, mimo braku takiego uprawnienia na mocy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W treści odwołania podniesiono, że zgodnie z art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73 powyższej ustawy, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. Odwołujący podniósł, w oparciu o przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowej, iż wypłacenie należnych mu świadczeń nastąpiło po terminie ich wymagalności, przy czym z należnych mu kwot potrącono świadczenia wypłacone w związku z uprzednim zwolnieniem go z wojska. W dalszej kolejności powołano treść art. 103 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wskazującym, że potrąceń dokonuje się na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę, oraz art. 87 Kodeksu pracy, wskazującego w jakich przypadkach i w jakiej wysokości można dokonywać potrąceń z wynagrodzenia za pracę. Zdaniem skarżącego, z powyższych przepisów wynika, że dokonane potrącenie nie mieściło się w zakresie dopuszczalnych potrąceń, W konsekwencji odwołujący wniósł o uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty poprzez przyznanie i wypłacenie odsetek ustawowych od nieterminowo wypłaconych uposażeń należnych mu w okresie od 1.02.2003 r. do 30.06.2006 r. w wysokości wyliczonej od dni wymagalności poszczególnych świadczeń do dnia zapłaty tj.15.08.2006 r. -. w kwocie [...]zł oraz należnych a niewypłaconych z powodu potrącenia uposażeń z okresu od 1.02.2003 do 30.06.2006 r. w wysokości [...]zł. , ewentualnie odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie i umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na niedopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia 18 grudnia 2008 r. nr [...]Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa., art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej i rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzył argumenty organu pierwszej instancji wskazując jednocześnie, że zasadnie wydano decyzję o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od wypłaconego uposażenia oraz świadczenia potrąconego przy wypłacie tego uposażenia, jako świadczenia nienależnego. J. K. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc po pierwsze o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa ( art. 145 §1 pkt.2 p.p.s.a w zw. z art. 156 §1 kpa ) ewentualnie o jej uchylenie. Skarżący złożył też wniosek o zwrot kosztów postępowania W ocenie skarżącego należą mu się odsetki ustawowe od nieterminowo wypłaconych uposażeń należnych w okresie od 1.02.2003 r. do 30.06.2006 r. w wysokości wyliczonej od dni wymagalności poszczególnych świadczeń do dnia zapłaty tj. do dnia 15.08.2006 r. w kwocie [...] zł powiększone o dalsze odsetki od dnia 10.10.2007 r. jako dnia wszczęcia postępowania o te należności oraz ,że należy się niesłusznie potrącona kwota uposażeń za okres od 1.02.2003 r. do 30.06.2006 r. w kwocie [...] zł. W odpowiedzi na skargę Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna aczkolwiek tylko częściowo ponieważ nie wszystkie zarzuty są trafne. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Sąd Administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a Sąd Administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że Sąd Administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia, jako p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przekładając te ogólne rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać ,że regulacje dotyczące prawa żołnierza zawodowego do odsetek od zaległego uposażenia wprowadzone zostały do ustawy o uposażeniu żołnierzy ustawą z dnia 07 maja 1999 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 1999 r., nr 50, poz. 500) i to w art. 9 ust. 3a i 9 ust. 4. Od dnia 01 lipca 2004 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), która w art. 1 pkt 4 określa zasady otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych. W art. 8 ust. 1 wskazano sposób załatwiania wszystkich spraw uregulowanych w ustawie. Ponieważ należności pieniężne nie zostały wymienione w art. 8 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który to przepis wyklucza spod kontroli sądu administracyjnego sprawy wymienione w art. 8 pkt 1 - 4, należy uznać, że świadczenia odsetkowe, o których mowa w art. 75 ust. 3 powyższej ustawy, należą do drogi administracyjnej. Powyższy pogląd znajduje aprobatę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 3/06 (publ. ONSAiWSA z 2006 r., nr 3, poz. 69), jak również w orzecznictwie Sądu Najwyższego, a w szczególności uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 2007 r., III CZP 106/07 (publ. Lex nr 319935) oraz wyrokach, które zapadły w 2008 r. na skutek skarg kasacyjnych wniesionych przez Skarb Państwa - Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa od wyroków sądów powszechnych (m. in.: II PK 8/08 z dnia 2 lipca 2008 r., II PK 55/08). Postępowanie w niniejszej sprawie powinno więc toczyć się w oparciu o art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zdaniem organów obu instancji rozstrzygających w przedmiocie żądania odsetek od zaległego roszczenia żądnie to należy uznać za uzasadnione od momentu, kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej stała się wykonalna . Formułując taki pogląd organ wojskowy nie ustalił jednak daty kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności stała się wykonalna, i bez należytego rozeznania sprawy stwierdził ,że bez zwłoki wypłacił wszystkie należności. Z nadesłanych akt administracyjnych oraz akt personalnych nie można ustalić kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności stała się ostateczna ponieważ brak w aktach dowodu doręczenia tej decyzji. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż decyzja o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej wywołała skutek prawny w postaci jego rozwiązania co sprawia ,że skarżący przestał być żołnierzem zawodowym i został przeniesiony do rezerwy. Zatem w okresie obowiązywania decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej skarżącemu nie przysługiwało prawo do uposażenia, a więc i nie powstawało roszczenie o jego zapłatę. Ponadto z uwagi na fakt, że w okresie między wydaniem decyzji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego a stwierdzeniem jej nieważności organ nie miał podstaw prawnych do wypłaty uposażenia wobec nie pozostawania w stosunku zawodowej służby wojskowej, nie sposób przyjąć, aby doszło do zwłoki w wypłacie uposażenia, liczonej według terminów, o których mowa w art. 81 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego spowodowało, że powstało co prawda roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, jednak nie zaktualizowały się terminy, o których mowa we wspomnianym art. 81 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Skoro zatem roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od rozwiązania stosunku zawodowej służby wojskowej do dnia przywrócenia tego stosunku ze skutkiem ex tunc powstało dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji wypowiadającej ten stosunek służbowy, to brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki prawa do odsetek, o których mowa w art. 75 ust. 3 cyt. ustawy za każdy miesiąc okresu, w którym skarżący nie miał statusu przeniesionego do rezerwy. Podstawową kwestią do ustalenia przy rozstrzyganiu sprawy w zakresie odsetek jest ustalenie daty wymagalności należności wynikających ze stosunku służbowego. Przy ustalaniu wymagalności należności pomocny będzie art. 81 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Art. 81 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że uposażenie zasadnicze i dodatki o charakterze stałym są wypłacane miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym miesiąca, za który przysługują. Z kolei ust. 2 wymienionego wyżej artykułu, mówi, że dodatki do uposażenia zasadniczego inne niż wymienione w ust. 1 wypłaca się nie później niż do dziesiątego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym żołnierz zawodowy spełnił warunki uzasadniające ich przyznanie. Wreszcie art. 81 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ustala termin wypłaty innych należności, o których mowa w art. 73. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż reaktywowanie stosunku służbowego z mocą wsteczną stwarza jedynie fikcję prawną, iż żołnierz pozostawał cały czas w służbie. Uposażenie przysługuje zaś żołnierzowi zawodowemu nie za okres pozostawania w stosunku służbowym lecz za pełnienie służby. Pozostawanie w stosunku służbowym bez podejmowania służby, ewentualnie bez gotowości i zdolność do jej pełnienia, nie rodzi prawa do uposażenia. Ponadto świadczenie emerytalne jest świadczeniem konkurencyjnym w stosunku do uposażenia. Żołnierzowi przeniesionemu do rezerwy pobierającemu emeryturę nie przysługuje zatem prawo do uposażenia należnego żołnierzowi w czynnej służbie zawodowej (por. wyroki NSA z dnia 13 września 2001 r. sygn. akt II SA 3288/08, z dnia 24 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1496/08 i z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1298/05). Wobec powyższego w ocenie Sądu orzekającego roszczenie o zaległe uposażenie staje się wymagalne dopiero z chwilą stawienia się żołnierza do służby tzn. w sytuacji gdy żołnierz nie tylko pozostaje w służbie wojskowej ale również wyraża gotowość do pełnienia tej służby. Biorąc pod uwagę powyższe oraz okoliczność, iż wypłacone należności dotyczą okresu od dnia zwolnienia ze służby do dnia stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu uznać należy, iż wszelkie roszczenia za ten okres stały się wymagalne w dniu, w którym skarżący zgłosił się do służby. To właśnie w tym dniu skarżący winien otrzymać wszelkie należności wynikające ze stosunku służbowego. Organ rozpoznając sprawę ponownie ustali należycie stan faktyczny sprawy, w szczególności datę kiedy skarżący, po stwierdzeniu nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego, stawił się do służby jak również datę w której skarżącemu wypłacono zaległe uposażenie. Dopiero powyższe ustalenia pozwolą organowi na jednoznaczne rozstrzygnięcie czy w niniejszej sprawie wypłata uposażenia nastąpiła przed dniem ich wymagalności tj. data stawienia się do służby czy też już po okresie ich wymagalności, a co z tym idzie na rozstrzygnięcie czy skarżącemu przysługują odsetki na podstawie art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Ponieważ decyzja stwierdzająca nieważność decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego jest z dnia 21.03.2006 r. Sąd w wyroku uchylającym zaskarżoną i poprzedzającą decyzję właśnie tę datę wskazał jako datę graniczną po której brak ustaleń organów wojskowych dla ostatecznego rozstrzygnięcia. W pozostałym zakresie Sąd uznał ,że skarga nie ma uzasadnionych podstaw .W szczególności podkreślenia wymaga ,że sąd podziela pogląd organów ,że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego, przestała istnieć podstawa do wypłaty świadczeń w związku ze zwolnieniem ze służby . W ocenie sądu nie ma racji skarżący zarzucając naruszenie art. 103 ustawy o służbie wojskowej Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt.I w sentencji wyroku , a na zasadzie art. 200 i art. 152 cyt. ustawy jak w pkt. II i III. /-/ E.Brychcy /-/ J.Szaniecka /-/A.Łaskarzewska