II SA/Po 386/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi W. K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy o d d a l a s k a r g ę /-/B. Drzazga /-/ E. Brychcy /-/D. Rzyminiak-Owczarczak Wnioskiem z dnia (...) sierpnia 2008 r. skarżąca W. K. – K. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w Ś. - Wydziału Geodezji i Gospodarski Przestrzennej, o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalno – handlowego, planowanej do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym (...), położonej w Ś. pomiędzy ul. (...) a ul. (...), w granicy z działką oznaczoną numerem ewidencyjnym (...). Pismem z dnia (...) września 2008 r. powiadomiono wnioskodawczynię i strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i konieczności uzgodnienia planowanej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych i komunikacji. Starosta Ś. postanowieniem z dnia (...) września 2008 r. uzgodnił warunki zabudowy dla przedmiotowej działki w zakresie ochrony gruntów rolnych, z zastrzeżeniem, że przedmiotowa inwestycja wymaga zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, które należy uzyskać przed otrzymaniem pozwolenia na budowę. Zarząd Dróg Powiatowych w Ś. postanowieniem z dnia (...) listopada 2008 r. nr (...), uzgodnił pozytywnie warunki zabudowy dla działki oznaczonej nr ewidencyjnym (...), położonej w Ś. przy ul. (...), wskazując jednocześnie, że ustala się linię zabudowy nie mniejszą niż istniejącą na ul. (...). Pismem z dnia (...) grudnia 2008 r. Zarząd Dróg Powiatowych wyjaśnił, że określone w treści postanowienie sformułowanie "ustala się linię zabudowy nie mniejszą niż istniejącą na ul. (...)" narzuca linię zabudowy w odległości min. 8 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr (...), co jest zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...), Burmistrz Ś. ustalił warunki zabudowy dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym (...), położonej w Ś. pomiędzy ul. (...) a ul. (...), dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalno - handlowego o powierzchni sprzedaży do 350 m2, zastrzegając że maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy dla planowanej inwestycji mają wynosić: od ul. (...) 13,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej; od. ul. (...) 8,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej co jest zgodne z postanowieniem Zarządu Dróg Powiatowych w Ś. dnia (...) listopada 2008 r. i pismem z dnia (...) grudnia 2008 r. Podano, że planowana inwestycja jest do pogodzenia z istniejącą zabudową, co wynikało ze sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji, w części, w której ustalono maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy od ul. (...), wniosła W. K. – K. Podniosła, że wprowadzone ograniczenie w zakresie możliwości lokalizowania zabudowy narusza przysługujące jej prawo własności oraz narusza treść art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jak również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Wskazano, że sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza urbanistyczna była analizą błędną, która zawęziła obszar terenu analizowanego, pomijając tym samym fakt, że przy ul. (...) są budynki zlokalizowane w odległości 2 m. od krawędzi jezdni lub równo z chodnikiem. Podkreśliła, że planowana inwestycja stanowi obiekt handlowy, którego umieszczenie w głębi działki zmniejszy jego funkcjonalność i atrakcyjność dla potencjalnych klientów. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Ś. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że zarówno decyzja jak i analiza urbanistyczna są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazano, iż zasięg obszaru analizowanego zakreślono zgodnie z prawem, Kolegium w związku z tym nie znalazło podstaw do uznania, iż decyzja organu I instancji była rozstrzygnięciem błędnym. Wskazano, iż wnioskodawczyni była informowana przez zarządcę drogi powiatowej o określonej odległości planowanej zabudowy i nie wniosła odwołania od tego postanowienia. Wskazano, że decyzja tej treści umożliwia wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i na tym etapie strona może wystąpić o odstępstwo od ustalonej linii zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła W. K. – K., podtrzymując argumenty zaprezentowane w treści odwołania od decyzji I instancji. Ponadto wskazano, że w treści postanowienia Zarządu Dróg Powiatowych, na które powołał się organ administracji, nie określono planowanej zabudowy do krawędzi jezdni, wskazując jedynie, iż ustala się zabudowę nie mniejszą, niż istniejąca na ul. (...). Do skargi załączono dokumentacje na okoliczność lokalizowania zabudowy wzdłuż ulicy (...). Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 25 listopada 2009 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wskazał, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 oraz 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U Nr 153, poz 1270 ze zm.). Analiza przedmiotowej sprawy we wskazanych jej aspektach prowadzi do wniosku, że skarga jest niezasadna. W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach podstawową zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.). Jak podkreśla się w doktrynie, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjny ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06. LEX nr 322329). Ponieważ celem tej zasady jest ochrona ładu urbanistycznego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, podzielić należy pogląd, prezentowany w doktrynie i orzecznictwie sądowym, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. Z. Niewiadomski [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 495 oraz wyrok NSA z 28.08.2008 r., II OSK 1533/07, niepublikowany, wyrok WSA w Poznaniu z 4.12.2007 r., II SA/Po 437/07, niepublikowany). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. W praktyce zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem którego jest nieruchomość, na której planowana jest inwestycja. Zdaniem Sądu teren analizowany, zakreślony na kopii mapy zasadniczej załączonej do części tekstowej analizy sporządzonej na potrzeby rozpatrywanej sprawy, spełnia wymogi wskazanego § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak bowiem wskazuje analiza kopii mapy zasadniczej, obszar analizowany wyznaczony został jako trzykrotność szerokości frontu działki i był większy, od wymaganego przepisami rozporządzenia, okręgu o promieniu 50 m. Ponieważ zaskarżona decyzja nie spełnia oczekiwań strony skarżącej co do ustalenia linii zabudowy od strony pasa drogowego wskazać należy, iż zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. § 4 ust 4 dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, lecz wyłącznie w sytuacji, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. W tym miejscu wskazać należy, że na obszarze poddanym analizie nie występuje zabudowa, dla której linia zabudowy byłaby mniejsza od ulicy Kórnickiej niż 13,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej; natomiast od. ul. (...) 8,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej. Tym samym, jak trafnie wskazał zarówno organ I jak i II instancji, dopuszczenie możliwości zrealizowania inwestycji w odległości mniejszej, niż 8,0 m. od granicy z droga powiatową, skutkowałoby naruszeniem zasad ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Decyzja taka pozostawałaby tym samym w sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zważyć należy, iż prawo do zagospodarowania terenu, na które powołuje się strona skarżąca, jest przejawem prawa do korzystania z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ograniczenia (wyłączenia) prawa do zagospodarowania terenu mogą być wprowadzone na podstawie rozlicznych ustaw materialnych. W ocenie Sądu § 4 ust. 3 rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób przejrzysty określa sposób wyznaczenia nowej obowiązującej linii zabudowy i stanowi zasadę ogólną. Wskazany § 4 ust. 4 powyższego rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jest przepisem szczególnym i możliwym do zastosowania w sytuacji gdy taka konieczność wynika z przeprowadzonej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Konieczność taka, jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie wystąpiła, bowiem ustalony w sposób prawidłowy obszar analizowany przy zaistnieniu przesłanki podstawowej, nie pozwalał na dokonanie odstępstw przez zastosowanie wyjątku z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wyznaczenie więc w przedmiotowej sprawie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia nie stanowi zawężenia uprawnień skarżącego w odniesieniu do przysługującego mu prawa własności. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w świetle przytoczonych powyżej przepisów decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana jedynie w przypadku stwierdzenia, że planowana inwestycja nie narusza ładu urbanistycznego na obszarze objętym analizą. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że dopuszczenie na nieruchomości skarżącej możliwości budowy obiektu budowlanego przy granicy z drogą, złamie dotychczasowy sposób zabudowy analizowanego obszaru, gdyż stanowić będzie pierwszą inwestycję zlokalizowaną przy granicy z ulicą. Wskazać także należy, iż rolą organów gminy jest kształtowanie ładu przestrzennego, tym samym organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, zgodnie z przysługującym mu władztwem planistycznym, jest władny określić obszar analizowany z uwzględnieniem przyjętych przez niego założeń koncepcji urbanistycznej dla danego obszaru, z zastrzeżeniem regulacji zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Stąd argumentacja przyjęta przez organy administracji publicznej musi zostać uznana za prawidłową, a zarzut naruszenia art. 7 i 77 §1 oraz art. 11 kpa uznać należy za chybiony. Sąd wskazuje ponadto, że zgodnie z pismem Zarządu Dróg Powiatowych dnia (...) grudnia 2008 r. nieruchomość, na której zlokalizowana ma być przedmiotowa inwestycja, sąsiaduje z jezdnią drogi powiatowej nr (...). Tym samym, zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, planowana inwestycja musi być zlokalizowana w odległości co najmniej 8 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Powyższe oznacza, iż uczynienie zadość roszczeniom skarżącej poprzez umożliwienie zlokalizowania przez nią planowanej inwestycji przy granicy drogi powiatowej, skutkowałoby dodatkowo naruszeniem ustawy o drogach publicznych. W tym miejscu wskazać także należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadni wskazano, iż zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę może wystąpić do zarządcy drogi o wyrażenie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 powołanego przepisu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Ś. z dnia (...) stycznia 2009 r. zostały wydane w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalono. /-/ B. Drzazga /-/ E. Brychcy /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak br