II SA/Po 395/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 15 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Decyzją z dnia 15 kwietnia 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" lub "organ"), po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej również jako "Skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 5 lutego 2024 r., nr [...] Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. M. K. wnioskiem z dnia 19 grudnia 2023 r. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – B. K.. Decyzją z dnia 5 lutego 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta G. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powodem odmowy był fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu dwudziestego piątego roku życia, fakt, iż skarżąca jest w wieku poprodukcyjnym, nigdy nie pracowała oraz fakt, że stałą codzienną opiekę nad B. K. sprawuje córka – J. K.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. wskazało, że od 1 stycznia 2024 r. obowiązują nowe przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które wprowadziła ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Świadczenie pielęgnacyjne na nowych zasadach mogą otrzymać osoby, które sprawują opiekę nad osobami z niepełnosprawnościami w wieku do ukończenia 18. roku życia. Nie ulegają natomiast zmianie rodzaje orzeczeń o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, które są wymagane przy ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne. Natomiast art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Przepisy przejściowe, dostosowujące i przepisy końcowe) wskazuje, iż w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ wskazał, iż z oświadczenia z dnia wynika, że Skarżąca nigdy nie pracowała oraz że stała codzienną opiekę nad panem B. sprawuje jego córka J. . Po przytoczeniu orzeczeń sądów administracyjnych organ wskazał, iż z uwagi na to, że skarżąca nigdy nie podejmowała pracy lub jakiekolwiek innego zatrudnienia, a zatem nie zachodzi w niniejszej sprawie związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z pracy, a opieką nad niepełnosprawnym mężem - nie spełniono warunków do przyznania tego świadczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. K. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowy przepis zakreśla ramy czasowe co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną oraz naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 kwietnia 2024 r. w całości oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 5 lutego 2024 r., a także zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołując się do aktualnego brzmienia ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.) uznało, iż osoba nad którą sprawowana jest opieka ukończyła 18 rok życia, a więc nie spełniono warunku przyznania tego świadczenia. W ocenie Sądu na gruncie przepisów ustawy o świadczeniu wspierającym brak jest podstaw prawnych do formułowania oceny, że po zmianach wprowadzonych tą ustawą do złożonych wniosków przed tą datą należy stosować przepisy nowe, a nie przepisy dotychczasowe. Sąd rozpoznający niniejsza sprawę nie podziela stanowiska organu odwoławczego, iż przepisy przejściowe, w szczególności art. 63 ustawy o świadczeniu wspierającym dopuszczają stosowanie w niniejszej sprawie przepisów dotychczasowych. Analiza treści art. 63 ust. 1-16 ustawy o świadczeniu wspierającym nakazuje przyjmować, że wskazane przepisy normują kwestie związane z przyznawaniem, wypłatą, waloryzacją oraz nienależnym pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego przyznawanego na podstawie przepisów dotychczasowych. Zatem także po wejściu w życie ustawy o świadczeniu wspierającym możliwe jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczas obowiązujących zasadach. Skarżony organ błędnie przyjmuje, że do rozstrzygania o zasadności wniosku Skarżącej należało stosować przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r.. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Nadto stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym, osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Wobec tak sformułowanych przez ustawodawcę przepisów przejściowych uznać należało, że o możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przesądzi spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 i art. 17 ust 1b o świadczeniach rodzinnych na dzień złożenia wniosku stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r. Jeżeli rozpatrujący ponownie sprawę organ dojdzie do przekonania, że skarżący spełnił przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dzień złożenia wniosku będzie to oznaczało, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. W konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie możliwe na podstawie przepisów dotychczasowych w oparciu o art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym. Powyższy wniosek płynie również z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 07 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Wskazano w nim bowiem, że nowe warunki w przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego zaczną obowiązywać od dnia 01 stycznia 2024 r. i dotyczyć będą wszystkich osób składających wnioski po raz pierwszy po tej dacie. Natomiast osoby, które nabyły lub nabędą prawo do świadczeń opiekuńczych za okres przed wejściem w życie ustawy będą mogły zachować do nich prawo na zasadzie ochrony praw nabytych na podstawie przepisów przejściowych, o ile osoba z niepełnosprawnościami, nad która jest sprawowana opieka, nie wybierze własnego świadczenia wspierającego. Dostrzegać zatem należy, że stosownie do art. 24 ust. 2 i 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W konsekwencji na gruncie art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym przyjmować należy, że o możliwości przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przesądza, stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy na dzień złożenia wniosku, gdy wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r.. Z uwagi na fakt, iż materialnoprawną podstawę dla oceny zasadności wniosku Skarżącej winny stanowić przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2023 roku o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.), to zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2024 r. uznać należy za nieprawidłowe. Jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało oceny wniosku, w ślad za organem I instancji, również na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. uznając, iż Skarżąca nie sprawuje stałej codziennej opieki nad mężem i nie zachodzi w niniejszej sprawie związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z pracy, a opieką nad niepełnosprawnym mężem. Wobec powyższego wskazać należy, iż myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do treści art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W tym miejscu wskazać należy, że słusznie organ II instancji nie przyjął w ślad za Prezydentem Miasta, jako podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, okoliczności powstania niepełnosprawności u męża Skarżącej po 18 lub 25 roku życia. Na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku, sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W konsekwencji ww. wyroku TK sama okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku, gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyeliminowana została negatywna przesłanka do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego, w dalszej kolejności ocenie należało poddać stanowisko organu II instancji co do braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy związek ten nie zachodzi, ponieważ Skarżąca nigdy nie pracowała. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż w świetle aktualnie ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność niepodejmowania zatrudnienia w okresie poprzedzającym wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może stanowić jedynej negatywnej przesłanki decydującej o odmowie przyznania prawa do tego świadczenia. Orzecznictwo sądowe wskazuje obecnie, że ocenie podlega stan sprawy na moment złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia. To w dacie złożenia wniosku musi być spełniona przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powodu konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską, a także zakres wykonywanej opieki wyklucza dalsze zatrudnienie lub podjęcie pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, CBOSA). Istotą świadczenia jest bowiem zrekompensowanie wynagrodzenia za pracę, z którego osoba opiekująca się musi zrezygnować z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą bliską w taki sposób, że sprawowanie tej opieki uniemożliwia dalsze zatrudnienie lub jego podjęcie chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Tym samym, wbrew stanowisku organu odwoławczego, świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobom, które nigdy wcześniej nie pracowały. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy należy pamiętać, iż w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotne jest czy aktualnie opiekun nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki. Na gruncie wykształtowanego i jednolito już stanowiska orzecznictwa sądowego kluczowe znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia ma zakres opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną na moment złożenia wniosku. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22, dalej jako: CBOSA). Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego jednoznacznie wynika, że "stałą, codzienną opiekę" nad B. K. sprawuje córka, a nie Skarżąca. A dopiero podczas nieobecności córki to Skarżąca opiekuje się mężem. Podkreślić należy, iż Skarżąca powyższej okoliczności w toku postępowania nie kwestionowała, pomimo że na podstawie art. 79a K.p.a. organ poinformował ją o powyższych okolicznościach jako negatywnej przesłance przyznania świadczenia (zob. pismo z dnia 16 stycznia 2024 r.). Również we wniesionych środkach zaskarżenia tj. odwołaniu czy też w skardze, skarżąca ustaleń organu dokonanych na podstawie oświadczeń samej Skarżącej, nie kwestionowała. Warto zaznaczyć, iż to Skarżąca podpisała się pod wywiadem środowiskowych oświadczając, że podane informacje są zgodne z prawdą. Tym samym, uznać trzeba, że organy zasadnie uznały, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad mężem. Zakres sprawowanej opieki wyłącznie pod nieobecność córki nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca zasadniczo nie wykonuje czynności ściśle związanych z osobą niepełnosprawnego męża, gdyż zgodnie z jej oświadczeniem powyższe wykonuje córka. W ocenie Sądu, SKO zasadnie uznało, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą wynika z innych przyczyn i nie jest konsekwencją sprawowania opieki nad mężem. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.