II SA/Po 399/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi H. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T. Świstak /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 roku Prezydent Miasta K., na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717), ustalił dla K. K. warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku garażowego na działce nr [...], przy ul. R. w K. W decyzji wskazano m.in., że projektowany budynek usytuowany będzie w granicy z działką nr [...], długość projektowanego budynku określono na mniejszą niż 5,5 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na mniejszą niż 3 m. Do decyzji jako załączniki dołączono wyniki analizy urbanistycznej oraz kopię mapy z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji i nieprzekraczalnej lini zabudowy. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że w dniu [...] września 2009 roku K. K. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla opisanego przedsięwzięcia. Dla terenu inwestycji brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O złożonym wniosku Prezydent Miasta K. poinformował strony postępowania, w wyniku czego uczestnicy H. i T. K. oświadczyli, iż nie wyrażają zgody na lokalizację wnioskowanego garażu przy granicy z ich działką (działka nr [...]), wskazując na nadmierne zacienienie ich budynku mieszkalnego oraz zacienienie i zawilgocenie działki. Uczestnicy podnieśli również, że w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – obowiązującego uprzednio przy realizacji zabudowy na omawianym terenie – garaże miały być zlokalizowane w narożnikach działek, tak też powinien swoje przedsięwzięcie umiejscowić inwestor. H. i T. K. wskazali ponadto na fakt posiadania przez wnioskodawcę działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, przy granicy z tą działką można by zlokalizować garaż. Pismem z dnia [...] października 2009 roku K. K. odniósł się do tych zarzutów. Inwestor zauważył, że budowa garażu nie może wpłynąć na stopień zacienienia sąsiedniego budynku mieszkalnego o wysokości ok. 9,5 m, tym bardziej, że przy granicy rosną drzewa ozdobne i owocowe, powoływanie się natomiast na nieobowiązujące już plany zagospodarowania przestrzennego jest bezzasadne. Realizacja inwestycji w zaproponowanej wersji jest uzasadniona zarówno z punktu widzenia rozwiązań technologicznych, jak i racjonalnego wykorzystania terenu działki. W tej sytuacji organ doszedł do wniosku, iż argumenty H. i T. K. nie zasługują na uwzględnienie. Jak wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, lokalizacja rozważanej inwestycji jest możliwa na działce wnioskodawcy. Zaznaczono, iż postępowania dotyczy jedynie przedsięwzięcia, jakie ma zostać zrealizowane na działce nr [...], nie można zatem powoływać się na fakt posiadania przez K. K. sąsiedniej działki nr [...]. Podobnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają poprzednio obowiązujące plany miejscowe. Planowane przedsięwzięcia jest także zgodne z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690), który to przepis zezwala na lokalizację garażu w granicy z działką sąsiednią. Wreszcie, kwestia ewentualnego zacienienia będzie rozpatrywana na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 roku H. i T. K. odwołali się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się wskazali, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] grudnia 1989 roku i decyzją z dnia [...] marca 1995 roku ustalił już warunki zabudowy dla budynków jednorodzinnych i garażowych na działkach sąsiednich, w tym na działce nr [...], graniczącej z działką inwestora. Należało zatem ustalić warunki zabudowy w taki sposób, by przedmiotowy garaż przylegał do budynku na działce nr [...]. Zaskarżona decyzja jest niezgodna z przepisami prawa budowlanego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414) oraz § 12 ust. 3 pkt 1 powoływanego wcześniej rozporządzenia, gdyż szerokość działki nr [...] przekracza 16 m. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że K. K. użytkuje już jeden garaż, a ponadto posiada on działkę sąsiednią, zasadne wydaje się by inwestor dotrzymał odległości wskazanych w rozporządzeniu. Interpretacja zaproponowana przez organ pomija § 12 ust. 3 pkt 1 - 3 rozporządzenia, przez co jest niesprawiedliwa i niezgodna z prawem. Realizacja inwestycji koliduje z przepisami ochrony przeciwpożarowej i dotyczącymi nasłonecznienia działki odwołujących się. Jednocześnie, ograniczenie w dostępie do światła stanowi naruszenie dóbr osobistych odwołujących się i pozbawia ich naturalnej cyrkulacji powietrza. Zwiększone zacienienie prowadzi również do spadku wartości rynkowej ich nieruchomości. W rezultacie działań K. K. dojdzie do krzywdy H. i T. K. ze względu na naruszenie art. 140, art. 144 i art. 416 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93) oraz art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. Organ zauważył w uzasadnieniu, iż w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozważany teren spełniał wszystkie przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż jego § 12 ust. 3 pkt 4 wprost przewiduje możliwość usytuowania garażu w granicy z działką sąsiednią. Podnoszona natomiast przez skarżących kwestia naruszenia praw osób trzecich, w szczególności zacienienia, będzie rozpatrywana dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wtedy to właściwy organ administracji publicznej będzie dysponował już konkretnym projektem architektoniczno-budowlanym. H. i T. K. złożyli skargę na opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że decyzja była zgodna z chronionym interesem osób trzecich - właścicieli nieruchomości sąsiednich, art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy przez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na poddaniu analizie obszaru mniejszego niż wymagany przepisami, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną interpretację i przyjęcie, iż inwestycja jest zgodna z tym przepisem. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Oprócz podnoszonych już w odwołaniu zarzutów, skarżący wskazali, organ administracji publicznej nie przeprowadził prawidłowo analizy urbanistycznej. W szczególności, na kopii mapy doręczonej skarżącym nie widnieją granice obszaru analizowanego. Obszar wskazany na tej mapie jest mniejszy, niż wymagany przepisami rozporządzenia, stąd wniosek, że organy nie wyznaczyły prawidłowo obszaru analizowanego, a analizę przeprowadzono wadliwie - gdyby prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, to wyniki analizy wskazywałyby, iż planowana inwestycja nie jest kontynuacją istniejącej zabudowy, nie będzie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej istniejącej zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy z dniu [...] października 2010 roku T. K. oświadczył, iż w jego ocenie doszło w sprawie także do naruszenia art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168), gdyż nie miał możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności analizą urbanistyczną. Nie został zawiadomiony o zakończeniu postępowania, lecz od razu otrzymał zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 - Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tejże ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż stan opisany w tym przepisie wystąpił także w rozważanej sprawie. Ustawodawca precyzuje w art. 54 powoływanej ustawy, iż decyzja o warunkach zabudowy powinna określać: [1] rodzaj inwestycji, [2] warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jakie wynikają z przepisów odrębnych oraz [3] linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestię tę szczegółowo ureguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść § 9 przytoczonego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy powinno być zaopatrzone w wyniki przeprowadzonego badania funkcji i cech zagospodarowania terenu, przedstawione w formie tekstowej i graficznej. Z § 9 ust. 3 cytowanego rozporządzenia wynika, że załącznik graficzny należy sporządzić na analogicznej kopii, co mapę określającą linie rozgraniczające teren inwestycji. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że oba te załączniki stanowią integralną część decyzji. Oznacza to, że ich wszelkie wady obciążają bezpośrednio samo rozstrzygnięcie. Taki pogląd w pełni podziela również judykatura (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 roku, sygn. akt II OSK 06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Olsztynie z dnia 25 września 2008 roku, sygn. II SA/Ol 537/08, tamże; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd 773/08, tamże). Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2009 roku została zaopatrzona jedynie w kopię mapy, na której oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Natomiast obligatoryjny załącznik, który miał przedstawiać wyniki analizy w formie graficznej nie spełnia wymogów przewidzianych wymienionymi wyżej przepisami (karta 49 akt administracyjnych). Załącznik ten bowiem przedstawia jedynie ponownie linie rozgraniczające teren inwestycji i nieprzekraczalne linie zabudowy, nie zaznaczono na nim granic obszaru analizowanego, ani też całości tego terenu, nie zawiera także innych informacji, które znajdują się na mapie dołączonej do analizy urbanistycznej, przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie (karty 34-36 akt administracyjnych). Prowadzi to z kolei do wniosku, że wydana decyzja jest niekompletna, a w rezultacie doszło do naruszenia przepisów określających treść decyzji o warunkach zabudowy. Organy administracji publicznej, których działanie jest przedmiotem niniejszej kontroli, dopuściły się także naruszenia innych przepisów procedury. Skarżący trafnie zauważył, że stronom postępowania nie zapewniono możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia, a naruszenia tego dopuszczono się zawrówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Podkreślić należy, iż w toku postępowania pierwszoinstancyjnego strony postępowania, w tym skarżący nie zostali poinformowani o sporządzeniu przez organ analizy urbanistycznej, zaś przed wydaniem decyzji Prezydent Miasta K. nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa. Wyrażona w tym przepisie zasada wysłuchania stron jest jedną z kluczowych gwarancji procedury administracyjnej, która zabezpiecza prawo adresata przyszłej decyzji do obrony swoich interesów nie tylko przez wnoszenie środków odwoławczych, ale także przed wydaniem rozstrzygnięcia. Jednocześnie, w ścisłym związku pozostaje z nią art. 81 powołanej ustawy, w świetle którego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jedynie wtedy, gdy strona miała możność zajęcia stanowisko co do przeprowadzonych dowodów. Jak zauważa się w judykaturze, naruszenie tych przepisów może skutkować powstaniem kwalifikowanej wady postępowania. Skarżący więc przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mieli możliwości zapoznania się ze sporządzoną analizą urbanistyczną, przy czym dołączone do samej decyzji wyniki analizy w formie opisowej ze swej istoty stanowią tylko syntetyczne przedstawienie wniosków analizy, zaś forma graficzna tych wyników w niniejszej sprawie nie spełniała podstawowych standardów, nie zawierając nawet podstawowych informacji o obszarze analizowanym. Wadliwość powyższa nie została także usunięta przez organ II instancji, co w rezultacie uniemożliwiło przynajmniej częściową konwalidację wcześniejszej nieprawidłowości. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, iż choć samo doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, to uchybienie to może nie mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy, jeśli m.in. w toku postępowania odwoławczego zapewniono stronie możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, w tym z załącznikami, oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 735/09, LEX nr 574172). Strony niniejszego postępowania nie mogąc jednak wypowiedzieć się w kwestii wyników analizy, nie były także w stanie należycie ocenić poprawności treści załącznika graficznego. Ten bowiem nie odzwierciedlał w ogóle przeprowadzonego badania funkcji oraz cech istniejącej zabudowy. W tej sytuacji Sąd rozpoznający niniejsza sprawę zmuszony był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 158 poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję. W trakcie postępowania doszło bowiem do naruszenia przepisów procedury, tj. § 9 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz art. 10 § 1 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ administracji publicznej powinien zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnić dotychczasowe uwagi Sądu, w szczególności w zakresie prawidłowego sporządzenia załącznika mapowego do decyzji o warunkach zabudowy oraz umożliwienia stronom zajęcia stanowiska co do zebranego materiału dowodowego. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tejże ustawy. /-/ W.Batorowicz /-/ E.Podrazik /-/ T.Świstak MK