II SA/Po 4/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lipca 2005r. przy udziale sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w D. na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia [...]czerwca 2003r. Nr IX/68/II/2003 w przedmiocie zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi o d r z u c a s k a r g ę /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska Rada Powiatu P. dnia [...]czerwca 2003r., podjęła uchwałę nr IX/68/II/2003 w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na niektórych jeziorach Powiatu P. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 116 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) oraz art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 05 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Uchwałą wprowadzono zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na wymienionych jeziorach znajdujących się w granicach Powiatu P. z zastrzeżeniem §4 zaskarżonej uchwały. W § 4 ust. 2 wymienionej uchwały wskazano, iż zakaz ten nie dotyczy Jeziora N., gm. B./D. w godz. od 14.00 do 20.00 w poniedziałek, czwartek, sobotę i niedzielę, w granicach administracyjnych gminy B., czyli po zachodniej stronie jeziora, w odległości nie mniejszej niż 80m od brzegu jeziora i kąpielisk. Z uzasadnienia uchwały wynika, iż zastrzeżenie zawarte w § 4 "podyktowane zostało tym, aby na akwenach atrakcyjnych turystycznie nie odcinać zupełnie możliwości korzystania ze sprzętu motorowodnego". Pismem z dnia [...]października 2004r., Stowarzyszenie "A", powołując się na art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z uchwałą Rady Powiatu P. z dnia [...]czerwca 2003r., nr IX/68/II/2003, wezwało Radę Powiatu P. do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie wskazanej uchwały w części dotyczącej dopuszczenia używania jednostek pływających na Jeziorze N. Pismo podpisał prezes stowarzyszenia E.P. Uzasadniając wskazano, że podjęta uchwała narusza przepis art. 116 ustawy o ochronie środowiska, a treść § 4 ust. 2 uchwały jest niewykonalna. Podniesiono, iż na jeziorze nie funkcjonuje żadna kontrola ze strony np. policji wodnej, a nawet jeśliby ją wprowadzić to zapis dotyczący zachowania odległości ruchu w granicach administracyjnych gminy B. byłby niemożliwy do wyegzekwowania. Zauważono, że wprowadzenie możliwości korzystania z motorówek "praktycznie prawie przez cały tydzień" w odniesieniu do Jeziora N. wywołuje skutek odwrotny, od zamierzonego uchwałą. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Przewodniczący Rady Powiatu P., pismem z dnia [...]listopada 2004r. wskazał, iż do przedmiotowej uchwały Wojewoda W. nie wniósł zastrzeżeń i nie stwierdził jej sprzeczności z prawem, natomiast Stowarzyszenie nie wykazało interesu prawnego do wzywania Rady Powiatu P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez jej uchylenie. Pismem z dnia [...] listopada 2004r. Stowarzyszenie "A" wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Powiatu P. z [...]czerwca 2003r., nr IX/68/II/2003 w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na niektórych jeziorach Powiatu P. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały lub stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga została podpisana przez prezesa Stowarzyszenia E.P. W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty, na które powoływano się już w piśmie wzywającym do usunięcia naruszenia prawa, a także wskazano na art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), który nakłada bezwzględny obowiązek ochrony walorów przyrodniczych, i wskazano, iż Rada Powiatu nie uwzględniła sprzeciwu Gminy D. wyrażonego w piśmie z dnia [...]stycznia 2003r. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając wskazano, iż uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, skarżący nie wykazał interesu prawnego uzasadniającego jego wystąpienie do Sądu ze skargą, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzeczeniem z dnia 20 grudnia 2004r., sygn. II SA/Po 804/04 oddalił skargę Gminy D. na uchwałę Rady Powiatu P. [...]czerwca 2003r., nr IX/68/II/2003 w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na niektórych jeziorach Powiatu P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą materialną skargi w niniejszej sprawie jest art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm., zwaną dalej u.s.p). Zgodnie z tym przepisem, legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej". Podstawą zaskarżenia uchwały jest więc niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Oprócz przedmiotowych i podmiotowych ograniczeń dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p., art. 87 ust. 1 i 2 u.s.p. dodaje jeszcze dwie przesłanki: dodatnią, wymagającą aby przed wniesieniem skargi miało miejsce bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego oraz ujemną, polegającą na zakazie wnoszenia skargi, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy uchwały Rady Powiatu P. z dnia [...]czerwca 2003r. Nr IX/68/II/2003, która była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie II SA/Po 804/04. Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2004r. oddalona została mianowicie skarga Gminy D. na przedmiotową uchwałę, po ponownym rozpoznaniu sprawy, w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 lipca 2004r., sygn. OSK 495/04. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 04 listopada 2004r., sygn. SK 30/02, OTK-A 2003/8/84 i uchwale z dnia 19 września 1994r., sygn. W.5/94, OTK w 1994r., cz. II, poz. 44 rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przesądza, że nie narusza on interesów prawnych i uprawnień obywateli. Sąd administracyjny badając zgodność uchwały z prawem wydaje rozstrzygnięcie obiektywne, gdyż badając zgodność z prawem uchwały czyni to kompleksowo, nie tylko w zakresie skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa). Skoro sąd administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2004r. oddalił skargę, to orzekł, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa, i w związku z tym w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej. Brak jest, zatem przesłanek do ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, w oparciu o te same kryteria. Doktryna i orzecznictwo ukształtowały jednolitą wykładnię analogicznego do art. 87 ust. 1 i 2 usp, przepisu art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.): "uchwała organu gminy, która była już w tym trybie przedmiotem sądu administracyjnego i sąd skargę oddalił, nie może być ponownie zaskarżona ani przez tego kto ją zaskarżył, ani przez żaden inny podmiot" (M. Mokrzyc, Z. Ofiarski, Praktyczny Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Szczecin 1999r., s. 212, podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, Państwo i Prawo z 10/1991r.). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem powagi rzeczy osądzonej (chociaż nie zachodzi tożsamość skarżących), co powoduje niedopuszczalność skargi wniesionej przez Stowarzyszenie "A". Mając to na uwadze skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ppsa. Istnieje jeszcze druga podstawa odrzucenia skargi w niniejszej sprawie. Mianowicie, jak to wyżej wskazano, przesłanką dodatnią wniesienia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 usp jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Pismo skarżącego stowarzyszenia z dnia [...]października 2004r., wzywając Radę Powiatu P. do usunięcia naruszenia interesu prawnego, zostało podpisane jedynie przez prezesa stowarzyszenia, E.P. Skarżące stowarzyszenie, jak wynika z zaświadczenia Starosty P. z dnia [...]czerwca 2003r., wydanego na podstawie art. 217 kpa w związku z art. 8 ust. 5 pkt 2 oraz art. 40-43 ustawy z dnia 07 kwietnia 1989r. - Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 855), jest stowarzyszeniem zwykłym. Zgodnie z art. 40-43 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej: tworzą go wszyscy członkowie, jest to grupa osób zorganizowana w celu prowadzenia oznaczonej działalności. Do stowarzyszeń zwykłych nie stosuje się m. in. przepisów art. 10 i art. 11 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, co oznacza, że regulamin stowarzyszenia określa tylko sposób działania grupy osób. Taka grupa osób może mieć wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 ustawy), ale wyłączenie stosowania wskazanych przepisów oznacza, że grupa taka nie może mieć organów. Stowarzyszenie zwykłe musi mieć przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (art. 40 ust. 2 ustawy), ale przedstawiciel ten nie jest jego organem. (patrz: postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2001r., sygn. I ACa 214/01, OSA 2003/1/1). Jak wynika z w/w zaświadczenia z dnia [...]czerwca 2003r., przedstawicielami reprezentującymi skarżące stowarzyszenie są E.P., I.K., S.S., B.D., W.P. i W.L., a więc jedynie te osoby, zgodnie z wyżej cytowanymi przepisami ustawy o stowarzyszeniach, są łącznie upoważnione do składania oświadczeń woli w imieniu stowarzyszenia. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego z dnia [...] października 2004r., podpisane jedynie przez E.P., osobę nieupoważnioną do reprezentacji skarżącego, należy uznać więc za bezskuteczne. Powyższe ustalenie prowadzić musi do wniosku, że nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia - brak uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 87 ust. 1 usp - co stanowi podstawę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Sąd miał na uwadze, że również skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu została podpisana jedynie przez prezesa skarżącego stowarzyszenia, ale wobec wyżej wymienionych podstaw do odrzucenia skargi, Sąd uznał za zbędne wzywanie skarżącego do uzupełnienia tego braku formalnego w trybie art. 49 § 1 ppsa. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska jw