II SA/Po 4/13

Dnia 28 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011r. Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Rada Gminy T. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. uchwaliła zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T., uchwalonego uchwałą Rady Gminy T. Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 roku w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., zmienionego uchwałami Rady Gminy T. Nr [...] i [...] z dnia [...] maja 2008 roku, Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku. J. M. – [...] w siedzibą w W., pismem z [...] października 2012r. wezwał Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z Uchwały Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011r w sprawie zmiany Studium w zakresie ustanowienia użytków ekologicznych oznaczonych symbolem E (objętych zakazem i ograniczeniami zabudowy) w miejscowości C. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. Rada Gminy T. odmówiła uchylenia oraz zmiany kwestionowanej Uchwały Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium. Skargę na Uchwałę z [...] czerwca 2011r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. M. domagając się jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r Nr 151, poz. 1220 ze zm.), a w szczególności art. 44 i 45, który wymaga uzgodnienia utworzenia użytku ekologicznego z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w P., czego nie wykonano uchwalając zaskarżoną uchwałę. Nadto wskazał, że jest wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym skierowanym do prawa własności nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], działka nr [...]. Motywował, że na skutek zmiany Studium nieruchomość została położona na terenach użytków ekologicznych oznaczony symbolem E z ograniczonym prawem zabudowy. Obniża to wartość rynkową wycenionej nieruchomości. Zdaniem skarżącego Gmina T. nie podejmując uchwały o utworzeniu użytku ekologicznego i nie uzgadniając jej w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w P. na etapie uchwalania Studium, próbuje pominąć przepisy ustawy o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie, wskazując, że podnoszone zarzuty są bezpodstawne. Nadto wskazano, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zmianami) rzutuje na legitymację skarżącego i wynika z niego, że może nim być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że skarżący jest wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym przez Komornika Sądowego z nieruchomości położonej na terenie objętym zmianą Studium. Interes wierzyciela, w przeciwieństwie do interesu właściciela, nie jest w postępowaniu planistycznym prawnie chroniony. Jest to interes faktyczny, a ten nie daje legitymacji do skarżenia Uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 powyżej cytowanej ustawy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W ocenie organu skarżący nie ma interesu prawnego ani uprawnienia do wniesienia skargi do Sądu na Uchwałę Rady Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej "u.s.g."), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga do sądu oparta na tym przepisie pomimo tego, że może ją wnieść "każdy", co pozornie czyni z tej instytucji actio popularis (skargę powszechną), w rzeczywistości jest skargą o bardzo ograniczonym zakresie podmiotowym i przedmiotowym mającą tylko zastosowanie do niektórych aktów podejmowanych przez organy gminy. Kognicja sądów administracyjnych w zakresie aktów objętych przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g. została określona w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 , dalej zwana "p.p.s.a."). Legitymacja skargowa oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. jest w praktyce węższa i odmiennie uregulowana niż wynika to z brzmienia art. 50 p.p.s.a. mającego zastosowanie w innych sprawach orzekanych przez sądy administracyjne. Brzmienie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. jako przepisu, na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne, wyznacza zakres skargi i tryb rozpoznawania skargi przez Sąd. Istotnym a zarazem wymagającym zbadania przez Sąd I instancji w pierwszej kolejności jest więc to, czy skarga została wniesiona w terminie i czy wcześniej bezskutecznie wezwano organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jeżeli powyższe warunki formalne zostały spełnione należy sprawdzić, czy zaskarżony akt dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Ostatnim wymogiem, po spełnieniu wszystkich wcześniejszych, jest wykazanie przez wnoszącego skargę, że zaskarżonym aktem (uchwałą, zarządzeniem) został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Oczywistym jest, żeby wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, że najpierw należy wskazać z czego wywodzi się ten interes prawny lub uprawnienie oraz w oparciu o jakie przepisy prawa. Ustalenie tego, czy wnoszący skargę do sądu administracyjnego ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem stanowi podstawę do dalszej kontroli sprawowanej przez sąd. Zgodnie z powyższym, uprawnionym do wniesienia skargi, a więc posiadającym legitymację skargową jest tylko ten podmiot, który wykaże, że zaskarżony akt naruszył jego interes prawny lub uprawnienie. Dla porządku należy zaznaczyć, że nie każdy akt organów gminy z uwagi na przedmiot regulacji lub krąg podmiotów, do których jest adresowany, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie każdego, kto wnosi skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W świetle powyższego należy stwierdzić, że wymogi formalne skargi zostały spełnione, jednak w ocenie Sądu skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011r. podjęta w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T." narusza jego interes prawny lub uprawnienie, polegające na istnieniu związku między tą uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Stanowisko to w świetle obowiązującego prawa należy uznać za uzasadnione, jeśli się zważy, że postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2012, poz. 647). Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a do takich bez wątpienia należy skarżący. Na taki charakter studium, jako aktu planistycznego wewnętrznego aktu kierownictwa wewnętrznego wskazują też jego funkcje. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić w tym przypadku o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu ustalenia stanu faktycznego, jak i analiza prawna przeprowadzona przez organy Gminy nie naruszają prawa. Skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz w skardze do Sądu podkreślał, że jest wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez komornika sądowego, skierowanym do prawa własności nieruchomości położonej w C., na terenie objętym Studium. Właśnie z faktu bycia wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym skarżący upatrywał swój interes prawny. Przy czym skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa stanowiącego podstawę legitymacji czynnej wierzyciela w niniejszym sądowoadministracyjnym postępowaniu. Nadto, powoływanie się przez skarżącego na okoliczność, że zmiana studium powoduje, że przedmiotowa nieruchomość położna będzie na terenach użytków ekologicznych, co obniża wartość rynkową nieruchomości, nie daje podstaw do wywodzenia z nich istnienia interesu prawnego po stronie wierzyciela. W ocenie sądu tak sformułowany interes wierzyciela ma charakter interesu faktycznego, a naruszenie takiego interesu nie daje legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący posiada, zatem bezpośredni interes prawny wyłączenie w domaganiu się wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania przysługującej mu należności, nie zaś do kwestionowania uchwały w przedmiocie zmiany Studium na podstawie art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący nie jest właścicielem powyższej nieruchomości. W orzecznictwie dopuszcza się potencjalną możliwość naruszenia przez uchwałę w sprawie studium interesu prawnego lub uprawnienia, ale należącego do właściciela nieruchomości lub jej użytkownika wieczystego (wyr. NSA 21 października 2011r. II OSK 1547/11, wyr. z 6 marca 2012, II OSK 2687/11, wyr. NSA z 30 maja 2012r., II OSK 574/12). Słusznie wskazuje zatem organ, że interes wierzyciela prowadzącego egzekucję z nieruchomości w przeciwieństwie do interesu właściciela tej nieruchomości nie jest w postępowaniu planistycznym chroniony. Sąd w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska organu, że tylko właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jego wierzyciel, może wykazywać, że obiektywnie rozumiany interes prawny został naruszony ustaleniami uchwały. W konsekwencji przyjąć należy, że interes prawny nie wynika także z ekspektatywy przejęcia nieruchomości w trybie art. 984 kpc, a także z możliwości nabycia jej w ramach licytacji w przyszłości, jak tego domaga się skarżący. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że interes prawny w zaskarżaniu uchwały gminy posiadają właściciele nieruchomości istniejący w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały (wyr. WSA w Krakowie z 6 czerwca 2012r., II SA/Kr 295/12. Odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie ma stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 13 maja 2009r. w sprawie II OSK 1715/08, zgodnie z którym nabywcy działki już po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą skutecznie zarzucić naruszenia ich interesu prawnego do zagospodarowania działki innego niż ustala to plan, gdyż nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współkształtowane w szczególności przez zaskarżony plan i są z tym planem zgodne. W tym stanie rzeczy, wobec niewykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego, co było warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd nie mógł kontrolować zaskarżonej uchwały w aspekcie naruszeń prawa wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu oraz art. 44 i 45 ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009, Nr 151, poz. 1220 ze zm.), bowiem jak wynika z powyższych ustaleń skarżący nie ma legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jak orzeczono w sentencji wyroku.