II SA/Po 40/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia (...) Nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ J. Szaniecka Zawiadomieniem z dnia (...) listopada 2007 r. Starostwo Powiatowe w K. poinformowało J. S. o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, które wymagane są do posiadania prawa jazdy kategorii ABT. Decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. Starosta K. skierował, na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), J. S. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K., w związku z otrzymaniem informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. Decyzja nie była zaskarżona i stała się ostateczna i prawomocna. J. S. zgłosił się do wskazanego w decyzji ośrodka medycyny pracy i placówka ta wydała orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. J. S. złożył odwołanie od orzeczenia Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K. do Instytutu Medycyny Pracy w Ł., wnosząc o przeprowadzenie ponownego badania i wydanie orzeczenia. Orzeczeniem lekarskim nr (...) z dnia (...) lipca 2007 r. Instytut Medycyny Pracy w Ł. stwierdził u J. S. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Decyzją z dnia (...) października 2008 r., nr (...), Starosta K. , na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, cofnął J S. uprawnienie do kierowania pojazdami silnikowymi potwierdzone prawem jazdy kat. A, B1, B, T, nr (...), wydanym w dniu (...) kwietnia 2002 r. przez Starostę K. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w wyniku orzeczenia uprawnionego lekarza o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S. podnosząc, że cofnięcie uprawnień jest dla niego bardzo krzywdzące, gdyż nigdy nie spowodował żadnej kolizji ani wykroczenia drogowego. Skarżący podniósł ponadto, że pomimo 75 lat jest osobą na tyle sprawną, że może kierować pojazdami silnikowymi, zaś zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia zostały zgłoszone z powodu nieporozumień rodzinnych. Do odwołania załączono zaświadczenie wystawione przez lekarza okulistę, w którym stwierdzono, iż skarżący może prowadzić pojazdy mechaniczne w szkłach korekcyjnych. Decyzją z dnia (...) listopada 2008 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. Organ drugiej instancji, powołując się na treść art. 122 ust. 1 pkt 4 oraz art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, wskazał, iż w postępowaniu o cofnięcie uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych nie można kwestionować decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, jak i samego orzeczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi, bowiem stały się one ostateczne. Tym samym istnienie ostatecznego orzeczenia uprawnionego lekarza o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, obliguje starostę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii objętych orzeczeniem lekarskim. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. S. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty wskazane w treści odwołania od decyzji Starosty K. oraz stwierdzono, iż negatywne wyniki badań skarżącego w Instytucie Medycyny Pracy wynikały z jego życia w ciągłym stresie. Podkreślono, że prowadzone postępowanie zostało wszczęte w wyniku popełnienia przez syna i lekarza rodzinnego przestępstwa polegającego na wydaniu bez zgody i wiedzy skarżącego zaświadczenia, że nie jest on w stanie kierować pojazdami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Szczegółowe warunki i tryb postępowania w sprawach wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 07 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15). Podkreślenia wymaga, że decyzja o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów ma charakter prewencyjny i powinna zostać wydana jedynie w sytuacjach, gdy jest wielce prawdopodobne, że kierowca ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę. Tym samym cofnięcie uprawnień w razie stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem wynika z utraty warunku niezbędnego do uzyskania uprawnienia, jakim jest brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Chodzi tu o wszelkiego rodzaju choroby lub ułomności fizyczne, które uniemożliwiają bezpieczne prowadzenie pojazdu (zob. R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005, wydanie II). Mając na względzie powyższe uwagi, sąd wskazuje, że w pełni akceptuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaprezentowane w wyroku z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 310/06, zgodnie z którym wydanie przez starostę decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, musi być poprzedzone postępowaniem przed uprawnionym lekarzem, zakończonym orzeczeniem określającym istnienie konkretnego i uzasadnionego przeciwwskazania zdrowotnego do prowadzenia pojazdów. Brak wskazania powyższych elementów w orzeczeniu lekarskim uniemożliwia faktyczną kontrolę i ocenę takich aktów, nie może więc stanowić dostatecznej podstawy do ingerencji w sferę uprawnień jednostki i pozbawienia jej uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Jak bowiem podkreślono w powyższym wyroku, orzeczenie lekarskie nieokreślające konkretnie wskazanej przyczyny dyskwalifikującej badaną osobę jako kierowcę pojazdu silnikowego i niezawierające uzasadnienia stanowiska autora orzeczenia, wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, uniemożliwiając przede wszystkim stronom, ale także organom administracji publicznej oraz sądom, ocenę takiego orzeczenia. Sąd wskazuje, iż chociaż w załączniku nr 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 07 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami określono wzór orzeczenia lekarskiego, lecz jego treść została ograniczona jedynie do stwierdzenia braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi bez podania faktycznej przyczyny wykluczającej możliwość kierowania pojazdami, a także bez jakiegokolwiek uzasadnienia negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Tym samym treść orzeczenia przewidziana w powyższym załączniku nie odpowiada elementarnym standardom rozstrzygnięć ingerujących w sferę uprawnień jednostki przez pozbawienie lub ograniczenie jej praw podmiotowych aktem władczym. Jak podkreślił bowiem, we wskazanym powyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu, jeżeli organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a przy tym w sposób zgodny ze standardami przyjętymi w demokratycznym porządku prawnym (art. 2 Konstytucji RP), to ingerując władczo w sferę uprawnień jednostki nie mogą ograniczyć się do wydania aktu bez wskazania przyczyn takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Bez względu zatem na formę podejmowanego rozstrzygnięcia orzeczenia o prawach i obowiązkach jednostki muszą opierać się na obiektywizmie, bezstronności, rzetelnym i wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu stanowiska. Organ powinien więc uzasadnić swe stanowisko, zawrzeć w nim motywy, z racji których podjęto rozstrzygnięcie danej treści. Brak uwzględnienie powyższych elementów skutkowałby bowiem niemożliwością poddania orzeczenie jakiejkolwiek kontroli. Podkreślenia również wymaga, że zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 07 stycznia 2004 r. uprawniony lekarz ocenia u badanego ogólny stan zdrowia, w szczególności stan układu krążenia, układu oddechowego, układu nerwowego, sprawność narządu ruchu i stan psychiczny oraz stwierdza, w wyniku badania lekarskiego u badanej osoby istnienie lub brak chorób lub zaburzeń wskazanych w § 4 ust. 2 powyższego rozporządzenia. Wywieść stąd należy, że ustalenia lekarza wykonującego badanie powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści orzeczenia lekarskiego, włącznie z wyjaśnieniem i uzasadnieniem przesłanek wykluczających możliwość kierowania pojazdem. Na konieczność ujęcia takich elementów w orzeczeniu lekarskim wskazuje również § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 07 stycznia 2004 r. Jeżeli bowiem osoba badana lub podmiot kierujący na badania może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia "wnieść odwołanie od jego treści wraz z uzasadnieniem", to niewątpliwie podstawą takiego orzeczenia i jego uzasadnienie powinny dawać osobom legitymowanym do złożenia odwołania możliwość podjęcia ewentualnego odwołania od ustaleń i oceny zawartej w kwestionowanym orzeczeniu. Podkreślenie wymaga, że brak powyższych elementów w orzeczeniu lekarskim czyniłby iluzorycznym nie tylko uprawnienie strony do ponownego rozpoznania jej sprawy w drodze odwołania, czy skargi do sądu, ale powodowałby niemożliwość kontroli orzeczeń przez sądy i inne organy. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzją Starosty K. z dnia (...) października 2008 r. zostały wydane na podstawie orzeczenia lekarskiego nr (...) z dnia (...) lipca 2007 r. wystawionego przez Instytut Medycyny Pracy w Ł., które zostało ograniczone jedynie do wskazania istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Tym samym u podstaw rozstrzygnięcia nie leżało wskazanie istnienia konkretnego i uzasadnionego przeciwwskazania zdrowotnego do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, lecz jedynie ogólnikowe orzeczenie lekarskie. Oznacza to, że skarżący został pozbawiony uprawnień bez możliwości wniesienia odwołania od ustaleń i oceny zawartej w kwestionowanym orzeczeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści zaskarżonej decyzji stwierdziło, iż istnienie ostatecznego orzeczenia uprawnionego lekarza o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, obliguje starostę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii objętych orzeczeniem lekarskim. Sąd wskazuje, że stanowisko zaprezentowane przez Kolegium jest zbyt daleko idące. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2028/06, orzeczenie lekarskie, o jakim mowa w § 10 ust. 1 i 4 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badania lekarskiego kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15) stanowi bowiem dokument urzędowy, o którym mowa w art. 76 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) i podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy. Przyjęcie stanowiska, że orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej oznacza, że w myśl art. 76 § 3 kpa należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Tym samym organ orzekający może dopuścić dowód w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. Oznacza to, że kontrola legalności zaskarżonych decyzji powinna uwzględniać charakter orzeczenia lekarskiego jako środka dowodowego, o którym mowa w art. 76 § 2 kpa. Sąd, odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących podstaw wszczęcia przedmiotowego postępowania, wskazuje, że zgodnie z art. 140 w związku z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym starosta jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem w przypadku stwierdzenia zastrzeżeń co do stanu zdrowia osoby uprawnionej. Jednakże wydanie decyzji musi zostać poprzedzone wydaniem orzeczenia lekarskiego przez lekarza spełniającego wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 07 stycznia 2004 r. Stąd u podstaw rozstrzygnięcia organu administracji leży obiektywna ocena lekarska, nie zaś przedstawione w toku prowadzonego postępowania zaświadczenia. Bez znaczenia tym samym pozostaje bezpośredni powód wszczęcia przez starostę postępowania. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia (...) października 2006 r. została wydana z naruszeniem art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającymi wpływ na wynik sprawy, jak również na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a więc z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, stanowiącym naruszenie przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, przed jej merytorycznym rozstrzygnięciem, powinien wystąpić do uprawnionych lekarzy o wskazanie konkretnych, występujących u strony skarżącej chorób lub zaburzeń, które stanowią przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów silnikowych i obligują organ administracji do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia (...) października 2008 r. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ B.Drzazga /-/ E.Podrazik J.Szaniecka Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie wyroku podpisała sędzia /-/B.Drzazga MK