I OSK 2028/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Jan Paweł Tarno Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 434/05 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od K. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt ) złotych , tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 434/05 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] nr [...] oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm. – dalej zwanej p.r.d.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., Starosta W. orzekł o cofnięciu skarżącemu K. P. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii B. Na podstawie art. 108 §1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powyższej decyzji Starosta wyjaśnił, iż strona na wniosek Wojskowego Komendanta Uzupełnień w G. – decyzją z dnia [...] została skierowana na kontrolne badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kat. B. W treści orzeczeń jednostek medycyny pracy, tj. [...] Centrum Medycyny Pracy w P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] września 2004 r. nr [...], uprawnieni lekarze orzecznicy stwierdzili istnienie u K. P. przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych. Organ uznał, iż strona nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz użytkowników drogi i dlatego cofnął stronie posiadane uprawnienia, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od tej decyzji K. P. zakwestionował orzeczenia jednostek medycyny pracy, na podstawie których decyzja została wydana z uwagi na to, iż orzeczenia te "są poróżnione treścią i niezgodne z opiniami wydanymi przez dwóch lekarzy, którzy stwierdzili u niego chorobę "pogranicze upośledzenia umysłowego". Zdaniem skarżącego, diagnozy te wystawiono z pominięciem badań, wyłącznie na podstawie informacji zawartej w decyzji Starosty z dnia [...]. Jednocześnie powołał się na badania, jakim został poddany w Poliklinice [...] w P. na Oddziale [...], gdzie nie stwierdzono u niego schorzeń uzasadniających wydanie zakazu kierowania pojazdami silnikowymi. Ponadto wyjaśnił, iż badania przeprowadzone zostały przez wysoko wykwalifikowanych lekarzy specjalistów psychologów, psychiatrów, przy pomocy specjalistycznej aparatury, co znajduje odzwierciedlenie w Karcie Informacyjnej leczenia szpitalnego, podpisanej przez Ordynatora Oddziału, biegłego i orzecznika w przedmiotowych sprawach. K. P. zarzucił, iż organ odwoławczy z wynikami tych badań nie zapoznał się oraz, że wyniki te zostały mu odesłane w dniu 5 listopada 2004 r. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 1 pkt 1 p.r.d. oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, iż odwołanie nie może zostać uwzględnione. Organ I instancji nie mógł odstąpić od wydania decyzji o cofnięciu przedmiotowych uprawnień, bowiem był związany treścią orzeczeń uprawnionych lekarzy wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy oraz właściwej jednostki odwoławczej, którymi stwierdzono u strony istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Ponadto organ stwierdził, iż przedłożone do sprawy wyniki badań w Poliklinice [...] nie maja wpływu na wynik sprawy wobec przeprowadzenia ich poza uprawnionymi jednostkami z zakresu medycyny pracy, ponadto nie dotyczyły istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami samochodowymi, a jedynie ogólnego stanu zdrowia strony z uwzględnieniem stanu zdrowia psychicznego. W skardze na powyższą decyzję K. P. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej i podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreślił, że nadal nie zgadza się z wydanymi przez jednostki medycyny pracy orzeczeniami, które w jego ocenie były nierzetelne. Nadto wyjaśnił, iż badaniom w Poliklinice [...] został poddany po przedłożeniu w tej klinice wyników badań w jednostkach medycyny pracy i z uwzględnieniem ich treści. Uzupełniając skargę pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w sytuacji, gdy w zaistniałej w sprawie okoliczności poddawały pod wątpliwość rezultat badań lekarskich przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania z uwagi na to, że organ ten nie odniósł się do wyników badań przedłożonych przez skarżącego, nie uwzględnił ich jako dowodu w sprawie i całkowicie pominął omówienie tego w podjętej decyzji. Wskazał także, na podpisanie decyzji l instancji przez referenta, a nie przez Starostę i wobec tego naruszono zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę zważył co następuje: Główną kwestią sporną, która stała się przyczyną wniesienia odwołania, a następnie skargi stało się odmówienie przez organy administracyjne mocy dowodowej dokumentom z badań lekarskich przestawionych przez skarżącego. Organy uznały bowiem, że skoro badania te nie zostały przeprowadzone przez uprawnionego lekarza, to nie mają one wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji były wadliwe z uwagi na to, że zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd stwierdził, że zasady zawarte w ww. przepisach nakładają na organ obowiązek do dążenia do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości zakładając, że wątpliwości te nie mogą działać na niekorzyść strony oraz obowiązek uwzględnienia przy rozstrzyganiu słusznego interesu strony, jeżeli nie koliduje on z interesem społecznym. Zdaniem Sądu I instancji organ orzekający ma obowiązek zebrać i ustosunkować się w tym zakresie do całości materiałów dowodowych, pod kątem mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. Sąd zaznaczył, że podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów, w świetle której przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego organ administracji publicznej nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. W niniejszej sprawie powyższą zasadę stosować należy dokonując oceny całości materiału dowodowego koniecznego dla wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia posiadanych uprawnień prowadzenia pojazdów silnikowych, w tym także oceny merytorycznej orzeczeń lekarskich wydanych w dwóch instancjach przez uprawnionych w tym zakresie lekarzy jednostek orzeczniczych medycyny pracy. W wyroku z 12 grudnia 1983 r. sygn. II SA1302/03 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przy ocenie opinii biegłego organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość jego rozumowania (publ. ONSA 1983 nr 2 poz. 106). W wyniku tej oceny organ administracji publicznej może taką opinię uznać bądź też nie (odpowiednio – Tadeusz Widła "Ocena dowodu z opinii biegłego" Wyd. UŚ 1992 s. 82 i nast.). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie jest także pogląd, że kontrola opinii biegłego winna polegać na sprawdzeniu prawidłowości – z punktu widzenia wymagań logiki i zasad doświadczenia życiowego – rozumowania przeprowadzonego w jej uzasadnieniu (por. orz. SN z 3 listopada 1976 – IV CR 481/76 – OSNC 5-6/77/102, postanowienie SN z 7 listopada 2000 r. – I CKN 1170/98 OSNC 4/01/64). Pomiędzy rozpatrującym konkretną sprawę organem administracji publicznej a biegłym istnieje zasadniczy podział ról – biegły jest pomocnikiem tego organu w zakresie dostarczenia wiadomości specjalnych (por. orz. SN z 26 listopada 1949 r. – WaC 167/47 – DPP 6/50/56; 17 listopada 1967 r. I PR 355/67 – OSNC 6/68/109). Zdaniem Sądu w badanym przypadku takich wiadomości specjalnych dostarczyły organom rozpatrującym sprawę orzeczenia lekarskie wystawione przez jednostki medycyny pracy – [...] Centrum Medycyny Pracy w P. oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł.. W związku z tym w ocenie Sądu orzeczenia te zostały nietrafnie uznane przez organ II instancji za kompletne i jednocześnie nie zostały poddane żadnej analizie w aspekcie przedłożonych przez skarżącego do akt sprawy wyników jego badań w Poliklinice [...] w P.. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze niesłusznie nie rozważyło, czy i w jakim stopniu badania te wykluczają uznanie za wiarygodne badań przeprowadzonych przez jednostki orzecznicze z zakresu medycyny pracy, co było tym bardziej uzasadnione, że skarżący w treści złożonego odwołania podniósł, iż ustaleń odnośnie jego stanu zdrowia w jednostkach tych dokonano z pominięciem badań, wyłącznie na podstawie treści decyzji o skierowaniu go na badania. Ponadto orzeczenia obu jednostek medycyny pracy sporządzone zostały na drukach zgodnych z wzorcem określonym w załączniku nr 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15), a wzorzec ten nie przewiduje sporządzenia uzasadnienia orzeczenia jak i wskazania w treści orzeczenia jednostki chorobowej z powodu której stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. W tych okolicznościach obowiązkiem organu odwoławczego było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i ustalenie czy jednostki orzecznicze medycyny pracy podtrzymują swoje dotychczasowe orzeczenia po zapoznaniu się z wynikami badań skarżącego w Poliklinice [...] i w związku z twierdzeniem skarżącego, że jednostki te wydały orzeczenia bez przeprowadzenia badań skarżącego. Sąd I instancji podkreślił, iż z uwagi na treść wpisu "pogranicze upośledzenia umysłowego w decyzji o skierowaniu skarżącego na badania oraz zważywszy na treść § 4 ust. 3 w zw. z ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. rozważenia wymagało czy w sprawie nie zachodziła konieczność ustalenia, czy orzeczenia wydano po zleceniu badań pomocniczych oraz konsultacji specjalistycznej z zakresu psychologii i psychiatrii. Podsumowując Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie organ II instancji nie zbadał w sposób wystarczający wskazanych okoliczności oraz nie ustosunkował się do wyjaśnień i dowodów przedłożonych przez skarżącego w zakresie stanu jego zdrowia i wynikającego z tego stanu istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych w zakresie kat. B. Tymczasem w ocenie Sądu I instancji nie można wykluczyć, iż wyniki tych badań mogą mieć wpływ na ocenę materiału dowodowego zgromadzonego przez organ l instancji w niniejszej w sprawie, a mianowicie orzeczeń uprawnionych lekarzy z właściwych jednostek medycyny pracy. Sąd stwierdził, iż skoro decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym starosta wydaje na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, to użyty w tym przepisie zwrot "na podstawie" nie zwalnia starosty z obowiązku dokonania oceny całości materiału dowodowego sprawy, w tym oceny wskazanych orzeczeń lekarskich. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd I instancji uznał ponadto, iż w uchylona powinna zostać także decyzja organu l instancji z uwagi na naruszenie przez Starostę W. art. 10 § 1 k.p.a. Organ nie zawiadomił bowiem skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego, pozbawiając go tym samym możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a w konsekwencji przedłożenia już na tym etapie postępowania wyników badań przeprowadzonych w Poliklinice [...] w P.. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, iż do akt administracyjnych l instancji nie załączono upoważnienia, którym w dniu wydania decyzji winna legitymować się osoba ją podpisująca (decyzję podpisał referent), a organ II instancji nie ustalił, czy upoważnienie to w dniu wydania decyzji istniało i było ważne. Uznając, iż powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem pełnomocnika – radcy prawnego A. H., złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. i wniosło o uchylenie tego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Kolegium zarzuciło ww. wyrokowi, że został wydany z naruszeniem prawa procesowego, mającym istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej p.p.s.a.) z uwagi na to, iż zaskarżony wyrok oparty został na zarzucie naruszenia przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] przepisów: 1) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegającego na nie przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego podczas gdy naruszenie takie nie miało miejsca. 2) art. 10 § 1 k.p.a. polegającego na nie zawiadomieniu strony przez organ I instancji o zakończeniu postępowania dowodowego przed tym organem – podczas gdy nie miało to żadnego wpływu na wynik w sprawie. 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającego na nie zbadaniu przez organ II instancji czy osoba podpisująca decyzję za organ I instancji miała upoważnienie i czy było ono ważne – podczas gdy nie miało to żadnego wpływu na wynik w sprawie. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego ocena, czy kierowca ma predyspozycje psychiczne do kierowania pojazdami, leży w gestii uprawnionych psychologów, wykonujących stosowne badania w upoważnionych do tego jednostkach (art. 124 ust. 2). Ich ostateczne orzeczenia stanowią podstawę oraz warunek rozstrzygnięcia sprawy. Bez tych orzeczeń lub sprzecznie z nimi starosta nie może dokonywać samodzielnych ocen predyspozycji psychicznych kierowcy do kierowania pojazdami. Wobec powyższego w ocenie SKO słusznie odmówiono mocy dowodowej przedłożonej przez stronę Karcie Informacyjnej Leczenia Szpitalnego w ZOZ [...] w P. w okresie od dnia [...] października 2004 r. do dnia [...] października 2004 r., z uwagi na to, iż powyższy dokument nie ma żadnego znaczenia dowodowego w niniejszej sprawie, nie został on bowiem wydany przez podmioty wymienione w art. 122 ust. 4 p.r.d. w związku z § 3 ust. 1, § 9 ust. 1, § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie badań lekarskich kierowców, czyli uprawnionych lekarzy zatrudnionych w instytucjach wymienionych w w/w przepisach – [...] OMP i Instytucie Medycyny Pracy oraz w formie określonej w załączniku nr 5 do tego rozporządzenia tj. orzeczenia lekarskiego. Nadto treść ww. karty informacyjnej leczenia szpitalnego nie wskazuje na to, by strona była badana w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Odnosząc się do zarzutu Sądu nie wystąpienia przez skarżącego do jednostek orzeczniczych z zapytaniem czy i na podstawie jakich badań orzeczenia zostały wydane, wskazano na § 4 i § 13 cyt. rozporządzenia, które wskazują w sposób jednoznaczny zakres badań lekarskich, które podmioty orzekające zobowiązane są wykonać przed wydaniem orzeczenia. W orzeczeniach lekarskich wydanych w sprawie powołano się na badania lekarskie przeprowadzone na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo o ruchu drogowym. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z poglądem Sądu, że orzeczenia lekarzy [...] OMP i IMP są opiniami biegłych. Są to dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 kpa, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w zakresie ich działania i dlatego stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Natomiast weryfikacja tych orzeczeń następuje w trybie odwoławczym, uregulowanym w cytowanym rozporządzeniu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa wskutek niezawiadomienia strony o zakończeniu postępowania dowodowego przez ten organ Kolegium podniosło, iż strona została zawiadomiona przez organ I instancji pismem z dnia [...] o wszczęciu postępowania w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Następnie w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania, zawiadomiono stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ I instancji wydał decyzję dopiero dnia [...], a więc strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy i złożenia karty informacyjnej leczenia szpitalnego z ZOZ [...] w P. po podjęciu zawieszonego postępowania, a przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Podstawowymi dokumentami w sprawie są orzeczenia [...] OMP i IMP oraz karta informacyjna leczenia szpitalnego i wszystkie te dokumenty w pierwszej kolejności otrzymała strona, a dopiero w drugiej kolejności organ I instancji. Odnosząc się do kwestii braku upoważnienia dla referenta w Starostwie W. do wydania decyzji w imieniu Starosty, to w ocenie Kolegium nie jest to istotne naruszenie procedury w rozumieniu art. 145 § 1 lit.c ustawy p.p.s.a, ponieważ z pieczątki, którą posłużyła się osoba wydająca decyzję z dnia 17 grudnia 2004 r. wynika, że wydała ją z upoważnienia Starosty, nie może więc budzić wątpliwości, że takie upoważnienie istnieje, stąd też zarzut w tym zakresie skarżący uznaje za nieuzasadniony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu administracji na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, a w tym zwrotu kosztów wynagrodzenia adwokata według norm przepisanych. K. P. podkreślił, że pominięcie dowodu z dokumentacji medycznej z badań w Poliklinice [...], było błędem proceduralnym o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto podniósł, iż nie ma żadnych podstaw w przepisach procedury administracyjnej, czy też wynikających z wykładni tych przepisów dokonanej przez sądy administracyjne, które uprawniały by organ administracji publicznej do pominięcia przedstawionego w niniejszej sprawie dowodu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 20 października 2005 r., l OSK 163/05, LEX nr 188715; z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971 z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 403/05, LEX nr 196461, z dnia 31 marca 2004 r. OSK 59/04 publ. ONSAiWSA 2004 z. 1 poz. 10 oraz z dnia 20 września 2005 r. I OSK 794/05 niepublikowane). Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odpowiada przedstawionym wymaganiom a podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego zasadniczo zasługiwały na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji słusznie zaznaczył, że starostę prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień do prowadzenia pojazdów silnikowych obowiązują wszystkie reguły postępowania administracyjnego, w tym przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, które zobowiązują organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jednak wskazując na uchybienia proceduralne, których dopuściły się w toku postępowania organy obu instancji orzekające w sprawie, Sąd I instancji nie uwzględnił w sposób dostateczny szczególnej regulacji co do trybu wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., nr 58, poz. 515 ze zm.) – dalej p.r.d. – Starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Ocena, czy u kierowcy występują przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem, leży w gestii uprawnionych lekarzy, wykonujących stosowne badania w upoważnionych do tego jednostkach (art. 122, 123 p.r.d.). Orzeczenia lekarskie uprawnionych lekarzy podmiotu odwoławczego mają walor ostateczności. Bez tych orzeczeń lub sprzecznie z nimi starosta nie może dokonywać samodzielnych ocen co do tego, czy kierowca – ze względu na stan zdrowia – jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego. W niniejszej sprawie istotnym było określenie jakie reguły obowiązują starostę i organ odwoławczy przy ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności orzeczeń uprawnionych lekarzy właściwych jednostek medycyny pracy i dokumentacji lekarskiej złożonej osobno przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie uznał, że wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonym wyroku orzeczenie lekarskie o jakim mowa w § 10 ust. 1 i 4 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badania lekarskiego kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., która podlega kontroli organu administracji. Orzeczenie lekarskie stanowi bowiem środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. i podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy. Tożsame stanowisko wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 420/2005 Lex nr 194056, 11 stycznia 2007 r., I OSK 251/2006 Lex nr 291185, 26 czerwca 2007 r., I OSK 1078/06. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, tzn., że pochodzi od organu który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. Przyjęcie stanowiska, że orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej oznacza, że w myśl art. 76 § 3 k.p.a. należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu tylko przeciwko treści dokumentu. Przepisy k.p.a. nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie. Tym samym dokonywana kontrola legalności zaskarżonych decyzji winna zatem uwzględniać charakter orzeczenia lekarskiego jako środka dowodowego, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały orzeczenia lekarskie jednostek medycyny pracy – [...] Centrum Medycyny Pracy w P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. i Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] września 2004 r. stwierdzające istnienie u K. P. przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych za wiarygodne i w konsekwencji orzekły o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii B. Z tym stanowiskiem nie zgodził się Sąd I Instancji. Zdaniem tegoż Sądu obowiązkiem organu II instancji było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w ramach którego organ zobligowany był przesłać obu jednostkom orzeczniczym medycyny pracy wyniki badań skarżącego z Polikliniki [...] w P., zwracając się jednocześnie z pytaniem, czy po zapoznaniu się z ich treścią jednostki te podtrzymują swoje dotychczasowo orzeczenia. Organ winien również ustalić na podstawie jakich badań zostały oparte orzeczenia lekarskie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaniechanie dokonania tych czynności przez organ II Instancji stanowiło naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie wskazania Sądu co do pożądanego kierunku postępowania wyjaśniającego były konsekwencją błędnego założenia, iż wydane w sprawie orzeczenia lekarskie mają walor opinii biegłego. Należy więc zaznaczyć, że przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badania lekarskiego kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) zapewniają ochronę praw strony w postępowaniu poprzez zapewnienie możliwości osobie badanej wniesienia odwołania od treści orzeczenia do podmiotu odwoławczego. Wymaga podkreślenia, że ustawodawca w § 13 ust. 2 cyt. rozporządzenia wprowadził zasadę, iż orzeczenie lekarskie podmiotu odwoławczego jest ostateczne. Warto zauważyć, że przepisy rozporządzenia nie przewidują możliwości zmiany ostatecznego orzeczenia przez uprawnionych lekarzy w drodze ponownego badania strony, czy – jak to ujął Sąd – wydania stanowiska w sprawie podtrzymania swojego orzeczenia, co w zasadzie prowadziłoby do konieczności przeprowadzenia ponownego badania lekarskiego. Nie może budzić natomiast wątpliwości, że organ może domagać się przekazania informacji dotyczących przebiegu postępowania pod względem formalnym, tj. rodzaju (zakresu) badań, właściwego wykorzystania dokumentacji medycznej itp., aby mógł podjąć decyzję, czy orzeczenie lekarskie jest wiarygodne i w konsekwencji, czy może stanowić podstawę rozstrzygnięcia w określonej sprawie. Obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego spoczywa bowiem na organie administracji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle przedstawionego powyżej charakteru orzeczenia lekarskiego wydanego w trybie określonym w cyt. rozporządzeniu jako dokumentu urzędowego i prawa strony do przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści, należało w rozpoznawanej sprawie przede wszystkim rozważyć, czy przedłożone przez skarżącego wyniki badań przeprowadzone w Poliklinice [...] w P. mogą zostać uznane za skuteczny dowód podważający w istotny sposób wiarygodność orzeczeń lekarskich wydanych przez jednostki medycyny pracy. W pierwszej kolejności należy podnieść, że przedłożone przez skarżącego wyniki badań (zaświadczenia lekarskie) mogą być – w odróżnieniu od wskazanych powyżej orzeczeń lekarskich – uznane wyłącznie za dokumenty prywatne, które podlegają w pełni swobodnej ocenie dowodów dokonywanej przez organy orzekające. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 stycznia 1999 r., II UKN 411/1998 (OSNP 2000, nr 9, poz. 358) stwierdził, że zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c. Organ II Instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że przedłożone do sprawy wyniki badań w Poliklinice [...] nie mogą być dowodem w sprawie wobec przeprowadzenia ich poza uprawnionymi jednostkami z zakresu medycyny pracy, ponadto nie dotyczyły istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami samochodowymi, a jedynie ogólnego stanu zdrowia strony z uwzględnieniem stanu zdrowia psychicznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie w sprawie posiada właśnie fakt, że wskazane badania nie były ukierunkowane na stwierdzenie u skarżącego istnienia lub jego braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, a jedynie dotyczyły jego ogólnego stanu zdrowia psychicznego. Uprawniony jest zatem wniosek, że wskazany dowód nie odnosi się do przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego. Z tych względów nie mógł on skutecznie podważyć domniemania zgodności z prawdą orzeczeń lekarskich wydanych przez jednostki medycyny pracy. Sąd oceniając czy dokonana przez organy administracji ocena orzeczeń lekarskich wydanych przez jednostki medycyny pracy mieści się w ramach swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. nie może także tracić z pola widzenia istoty regulacji przewidzianej w art. 140 ust. 1 p.r.d. Mianowicie cofnięcie uprawnień ma charakter prewencyjny, zabezpieczający – dotyczy sytuacji, gdy jest wielce prawdopodobne, że kierowca – ze względu na stan zdrowia (lub kwalifikacje) – nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę. Niewątpliwie ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga, aby organ uprawniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymywały je osoby mające odpowiedni stan zdrowia, ale także kontrolował, czy nie utraciły one tych warunków. Stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu. Niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Ważną zatem rzeczą staje się problem nie tylko niedopuszczenia do udziału w ruchu kierujących osób niemających wymaganego stanu zdrowia, ale także eliminowanie z ruchu tych, którzy utracili warunki zdrowotne po uzyskaniu uprawnień do prowadzenia pojazdów lub u których przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów nie zostały ujawnione w toku badania przed wydaniem prawa jazdy. [R.A. Stefański Komentarz Prawo o ruchu drogowym, Dom Wydawniczy ABC 2005, str. 800, 663-670]. Dla właściwej realizacji omawianego celu niezbędnym było szczegółowe unormowanie w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, co nastąpiło w drodze rozporządzenia cyt. wyżej. Rozpoznając więc ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni przy ocenie działań organów administracji, obok przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, regulacje szczególną cyt. rozporządzenia określającą m.in. zakres, warunki przeprowadzania i dokumentowania badań lekarskich. Ponadto trzeba mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 140 ust. 2 p.r.d. decyzję o przywróceniu kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, z wyjątkiem przypadku określonego w ust. 1 pkt 3, wydaje starosta po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. W tym więc kontekście należy ocenić przedstawione przez skarżącego orzeczenia lekarskie z 2006 r., mogące świadczyć o poprawie zdrowia K. P.. Skarżący nie jest zatem pozbawiony ochrony swoich praw w stosownym trybie. Uzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w z w. z art. 10 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w judykaturze, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157). W rozpoznawanej sprawie – jak trafnie podniósł autor skargi kasacyjnej – skarżący w okresie od zawiadomienie o podjęciu zawieszonego postępowania na mocy postanowienia z dnia 5 października 2004 r. do dnia wydania decyzji przez organ I instancji (17 grudnia 2004 r.) miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy i złożenia karty informacyjnej leczenia szpitalnego z ZOZ [...] w P.. Nie można się natomiast zgodzić z autorem skargi kasacyjnej co do zarzutu dotyczącego oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie skutków prawnych braku w aktach administracyjnych upoważnienia, którym w dniu wydania decyzji winna legitymować się osoba ją podpisująca. Słusznie Sąd zwrócił uwagę, że ustalenia tego dotyczące powinny być dokonane najpóźniej przez organ odwoławczy w toku postępowania sądowoadministracyjnego, skoro kwestia ta została podniesiona w piśmie procesowym skarżącego, doręczonym stronie przeciwnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy do rozważenia pozostaje możliwość zastosowania art. 106 § 3 ppsa. Uznając, iż skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, orzeczono jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 185 § 1 ppsa. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przesz Skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).