II SA/Po 40/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2009 r. znak:[...], II. przyznaje radcy prawnemu J. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę [...] zł ([...]) w tym kwotę [...] zł ([...]) tytułem podatku od towarów i usług, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r. B. B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w [...] zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o ustalenie warunków zabudowy dla działki o numerze [...] w obrębie [...], ark. [...], ul. [...] poprzez zmianę przeznaczenia części gospodarczej istniejącego budynku gospodarczego na pracownię renowacji mebli [...]. Do wniosku załączono oświadczenie, że w pracowni nie będą zamontowane urządzenia do produkcji mebli, a wszystkie prace będą wykonywane jedynie przy użyciu narzędzi ręcznych, działalność będzie prowadzona na powierzchni nie przekraczającej 1 ha. W dniu [...] marca 2008 r. wykonane zostały pierwsze oględziny terenu (w dalszym toku postępowania miały miejsce kolejne) objętego wnioskiem oraz sporządzona została dokumentacja fotograficzną terenu. Następnie została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną przez architekta, który w pieczątce imiennej wskazał na wpis do izby właściwego samorządu oraz numer uprawnień. W części tekstowej analizy stwierdzono między innymi, iż zabudowa na działkach sąsiednich stanowi podstawę do kontynuacji funkcji i formy zabudowy i zagospodarowania terenu; opis zabudowy na obszarze analizowanym - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi usługami. W analizie stwierdzono również, iż wyznaczony został minimalny zasięg obszaru analizowanego równy trzykrotnej szerokości frontu działki, mierząc w każdą stronę od granicy działki inwestycyjnej (wg załącznika graficznego). W dniu [...] maja 2008 r. został sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy ustalającej sposób użytkowania części gospodarczej w istniejącym budynku mieszkalnym zgodnie z wnioskiem inwestora, to jest z przeznaczeniem na pracownię renowacji mebli. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. zostało zawieszone postępowanie z wniosku B. B. o zmianę sposobu użytkowania wyżej opisanego budynku na nieruchomości [...] do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] - do czasu ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego w odniesieniu do wymienionej wyżej nieruchomości (postępowanie dotoczyło zgodności z prawem budowlanym części gospodarczej budynku na działce [...]). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. zostało podjęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części gospodarczej przedmiotowego budynku na działce [...], z uzasadnieniem, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. (która, jak ustalił organ stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2009 r.) postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało umorzone, bowiem w ramach tego postępowania nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania obiektu. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części gospodarczej w istniejącym budynku mieszkalnym na nieruchomości [...] na pracownię renowacji mebli. Do decyzji zostały załączone: analiza urbanistyczna składająca się z części tekstowej i graficznej różniąca się co do wyznaczenia obszaru analizowanego w stosunku do tej, która została wykonana na potrzeby sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z dniem 1 stycznia 2003 r. stracił ważność miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] 1994 r. Dalej organ wyjaśnił, iż wymieniona działka została ujęta w programie rolnym sporządzonym do planu miejscowego, a teren ten zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ stwierdził, iż wobec powyższego decyzję oparto na wskazanych zapisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wywiódł, iż po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w tym po przeprowadzeniu oględzin terenu, na podstawie opisu inwestycji przedstawionego we wniosku, zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ stwierdził, iż projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów oraz pozytywnie zaopiniowany przez organy uzgadniające. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono także, iż w związku z uwagami zgłoszonymi przez stronę postępowania - właściciela działki nr [...] przeprowadzono wizję lokalną w dniu [...] sierpnia 2008 r., w wyniku czego uzyskano dodatkowy materiał procesowy, a całość akt przedstawiono architektowi (wykonującemu na zlecenie gminy analizy urbanistyczne i projekty decyzji o warunkach zabudowy), który podtrzymał stanowisko zawarte w projekcie decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Dalej organ wyjaśnił, iż wziął pod uwagę treść art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 10994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), z którego wynika, że budynek jednorodzinny to także budynek zawierający jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy (powierzchnia całkowita lokalu usługowego nie może przekraczać 30% całkowitej powierzchni budynku). Organ wskazał także na fakt, iż na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek, który zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę posiada przeznaczenie handlowe i według oświadczenia właściciela tej działki będzie w taki sposób użytkowany. Organ powołał się także na opinię Referatu Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r., iż planowana inwestycja nie jest zaliczana do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak również wskazał, iż zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. K. w dniu [...] października 2009 r. wnosząc o jej zmianę poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy lub jej uchylenie. Odwołujący wskazał, że pomimo zgłaszanych w postępowaniu uwag organ nie przeprowadził postępowania dowodowego zmierzającego do ich zweryfikowania i ustalenia faktycznego stanu rzeczy na nieruchomości [...]. Odwołujący podał, że na tej nieruchomości prowadzona jest działalność polegająca na produkcji mebli, a nie ich renowacji. Odwołujący wskazał, że organ w całości zignorował jego twierdzenia o faktycznym wykorzystaniu nieruchomości [...] przez jej właściciela. Wskazał, że twierdzenia te mają związek ze sprawą albowiem rzeczywistym zamiarem wnioskodawcy jest prowadzenie produkcji mebli na podstawie wydanej decyzji, a jest to sprzeczne z obowiązującymi aktualnie warunkami zabudowy, zaś przeznaczenie terenu inwestycji przewiduje wyłącznie zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem działalności nieuciążliwej, do której nie można zaliczyć zakładu produkcji mebli, której skutki wykraczają poza granice działki. Odwołujący podkreślił nadto, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji legalizującej użytkowanie nieruchomości [...] w sposób sprzeczny z prawem i dotychczas obowiązującymi warunkami zabudowy dla przedmiotowej działki. Odwołujący zarzucił, że wydanie zaskarżonej decyzji oparte zostało wyłącznie na decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, jako ustanawiający wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej wyłącznie zmiany sposobu użytkowania już istniejącego budynku a nie nowej zabudowy; inwestor - jak wynika z wniosku - nie planuje nowej zabudowy, prace związane ze zmianą sposobu użytkowania nie mają charakteru rozbudowy i nadbudowy budynku, w istocie ograniczają się do adaptacji wnętrza budynku, bez istotnych prac budowlanych i zmian konstrukcyjnych budynku. W konsekwencji, w ocenie organu, nie było konieczności badania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy określającej zasadę tak zwanego dobrego sąsiedztwa, która dotyczy tylko nowej zabudowy; mimo to organ I instancji takiego ustalenia dokonał, wyznaczył obszar analizowany dokonał na nim oceny wniosku inwestora. W ocenie organu odwoławczego z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, że planowana inwestycja spełnia pozostałe dyspozycje przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2-5 przywołanej ustawy. Dalej organ wywiódł, iż wprawdzie inwestor prowadził już na swojej posesji działalność w zakresie produkcji mebli, ale renowacja mebli zdaje się być mniej uciążliwą działalnością niż ich produkcja. Organ odwoławczy podniósł także, iż w prowadzonym postępowaniu przeprowadzono dowód z oględzin nieruchomości, a także w ramach postępowania przed organem nadzoru budowlanego, zatem nie są zasadne zarzuty skarżącego, który uczestniczył w oględzinach i zapoznał się z aktami sprawy, iż organy nie podejmowały czynności w celu dokonania ustaleń faktycznych. W odniesieniu do zgłoszonych w postępowaniu przed organem I instancji żądań skarżącego w zakresie ustalenia stanu faktycznego organ zauważył, iż fakt prowadzenia działalności gospodarczej bez uzyskania stosownego pozwolenia pozostaje nieistotny dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że nawet, gdyby w sprawie doszło do powstania budynku w ramach samowoli budowlanej, to nie byłoby przeszkód, do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ wyjaśnił, iż dopiero na etapie pozwolenia na budowę zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestora i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. W ocenie organu zarzuty skarżącego dotyczące prowadzenia działalności na nieruchomości [...] w sposób generujący nadmierny hałas i drgania pozostają bez związku z przedmiotową sprawą i mogą być ewentualnie rozpatrywane w odrębnym postępowaniu przez właściwe organy w zakresie ochrony środowiska. Ponadto organ stwierdził, iż zarzuty skarżącego w tym zakresie nie znajdują oparcia materiale dowodowym, są gołosłowne i oparte na zdarzeniach przyszłych i niepewnych. Kolegium wskazało również, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest pozwoleniem na budowę i nie narusza praw własności oraz interesów osób trzecich. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżył J. K., który w piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2010 r. wniósł on o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy lub uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pomimo zgłoszonych przez niego w toku postępowania uwag organ nie przeprowadził postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy mających miejsce na nieruchomości [...]. Skarżący podał fakty dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej przez właściciela nieruchomości poprzez wskazanie zakresu i okresu jej prowadzenia. Podniósł, co już wielokrotnie podkreślał w postępowaniu administracyjnym, że działalność ta polega na produkcji mebli oraz że prowadzenie tej działalności jest sprzeczne z wydanymi warunkami zabudowy oraz narusza prawo budowlane - w części odbywa się w budynku przylegającym do budynku mieszkalnego, który powstał w wyniku samowoli budowlanej. Skarżący podał również, że pracownicy Urzędu Miasta w S. oraz Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego pomimo prowadzonych na nieruchomości czynności nigdy nie stwierdzili naruszenia prawa. Skarżący podniósł, że także postępowanie prowadzone przez organy ochrony środowiska nie jest prowadzone w sposób prawidłowy. Skarżący podał, że ustalenia organów we wszystkich podanych przez niego sprawach nie są prawidłowe, albowiem inny stan rzeczy potwierdzają zdjęcia. W skardze podniesiono problem uciążliwości działalności prowadzonej na nieruchomości [...]. Skarżący odniósł się również do uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazując, że nie jest ono prawdziwe w części wskazującej, że skarżący uczestniczył w oględzinach nieruchomości [...], wskazał bowiem, że na terenie działki [...] nigdy nie był. Skarżący poinformował, że właściciele wskazanej działki stoją ponad prawem, a skarżący musi ponosić negatywne konsekwencje łamania przez nich prawa. Skarżący na zakończenie podniósł, że przez okres 3 lat organy gminne oraz nadzoru budowlanego chronią przez sankcjami administracyjnymi i finansowymi właścicieli spornej nieruchomości oraz podał, że uzyskali oni pozwolenie na budowę na tej nieruchomości w rekordowo krótkim czasie około 2 dni. Do skargi skarżący dołączył fotografie szyldu działalności gospodarczej prowadzonej przez właściciela nieruchomości [...] oraz zdjęcia komina budynku położonego na działce [...], z którego wydobywa się dym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podano, że sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części gospodarczej w istniejącym budynku mieszkalnym na pracownię renowacji mebli, przewidzianej do realizacji na terenie działki [...]. Organ wskazał, że w prowadzonym postępowaniu prawidłowo ustalono, co znalazło wyraz w zaskarżonej decyzji, że inwestycja objęta wnioskiem właściciela nieruchomości [...] spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a skarżący podniósł na obecnym etapie argumenty, które były przedmiotem rozpatrzenia w trakcie postępowania odwoławczego. Organ streścił zarzuty stawiane przez skarżącego wskazując, że strona wskazała na prawdopodobieństwo samowoli budowlanej na działce [...], zamiar prowadzenia przez właściciela tej nieruchomości działalności innej niż wskazana we wniosku, a nadto uciążliwość takiej działalności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Organ stwierdził, że odniósł się do postawionych zarzutów skarżącego w treści zaskarżonej decyzji. W ocenie organu istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania jest, że działalność jaką inwestor określił w swoim wniosku nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zgody na tak prowadzoną inwestycję. Kolegium podniosło, że postępowanie organu w niniejszej sprawie musiało zostać odniesione wyłącznie do treści wniosku inwestora i nie mogło wykraczać poza jego treść. W szczególności postępowanie to, jak wskazał organ odwoławczy, nie mogło być ukierunkowane na gromadzenie dowodów potwierdzających, że inwestor ma zamiar prowadzić działalność inną niż wskazaną we wniosku. Kolegium wskazało także, iż organ administracji publicznej oparł swoje twierdzenia na zgromadzonym materiale dowodowym, a nie na przypuszczeniach, czy też zdarzeniach przyszłych i niepewnych. Ponadto organ odwoławczy wskazał na ustalenie przez organ pierwszej instancji, iż możliwe jest określenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części gospodarczej w budynku mieszkalnym, a postępowanie przed organem odwoławczym stanowisko takie potwierdziło. W piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2011 r. pełnomocnika procesowego, wyznaczonego dla skarżącego z urzędu, zaskarżył on decyzję Kolegium z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie warunków zabudowy i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2007 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, którym zarzucił naruszenie art. 145 § 1 kpa i art. 7 - 10 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Pełnomocnik domagał się uchylenia zaskarżonych decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, iż wydane w dwóch instancjach decyzje w przedmiocie warunków zabudowy zapadły w warunkach obowiązywania wyżej opisanej decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...], która została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem skarżący, jako właściciel działki sąsiedniej nie brał udziału w tym postępowaniu, a jej tekst otrzymał w trybie dostępu do informacji publicznej. Zdaniem pełnomocnika w sprawie zachodzą podstawy do wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowiło rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa i uzasadnia ich uchylenie. Na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymując wnioski zawarte w piśmie procesowym wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2007 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, oświadczył przy tym, że wniosku o wznowienie postępowania do chwili obecnej w organie nie złożył, bowiem był przekonany, że może to zostać załatwione w ramach niniejszego postępowania sądowego. Uczestniczący w postępowaniu inwestor B. B. wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że sprawa trwa już 4 lata i zawsze działał zgodnie z prawem, sprzeciwia się też wnioskowi o zawieszenie postępowania. Podobne stanowisko zajął uczestnik postępowania H. B. Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania [rozstrzygnięcie wpisane do protokołu rozprawy z dnia 26 lipca 2011 r. na podstawie art. 162 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi] i merytorycznie rozpatrzył skargę oraz rozstrzygnął sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem prowadzonego przez tutejszym Sądem postępowania była ocena prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części gospodarczej w istniejącym budynku mieszkalnym na pracownię renowacji mebli, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w [...]. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe między innymi w wypadku spełnienia wymagania, o którym mowa w punkcie 1 przywołanego przepisu, a sprowadzającego się do zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z powyższą zasadą, do ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że zgłoszone we wniosku inwestora zamierzenie inwestycyjne na terenie pozbawionym planu miejscowego, a polegające na zmianie sposobu użytkowania części gospodarczej istniejącego budynku mieszkalnego na pracownię renowacji mebli, wymagało ustalenia warunków zabudowy. W tym miejscu konieczne jest wyjaśnienie, iż w aktualnym stanie prawnym, w ujęciu systemowym, zasada tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma zastosowania również sprawie, której przedmiotem jest wniosek inwestora o zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu. W tym zakresie tutejszy Sąd odwołuje się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 103/10 (dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, iż w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w odniesieniu do obiektów istniejących, a nie tylko dla nowej, czyli projektowanej, zabudowy, jak to było w latach poprzednich, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 nie może być poddawany wyłącznie wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej, funkcjonalnej. W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wymagane w razie prowadzenia postępowania w kierunku legalizacji samowoli budowlanej na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane, a bez przedłożenia takiej decyzji, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie będzie możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej. "Badaniu będzie podlegała w tym przypadku w szczególności kwestia zachowania zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji. Również wymagana w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w dniu 20 października 2010 roku sygn. akt II OSK 1643/09 w sprawie, której przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji. Pogląd ten skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela." W takim ujęciu określenie wymagań dla nowej zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, należałoby odpowiednio rozciągnąć także na nowy sposób użytkowania zabudowy już istniejącej. Zatem jest to niewątpliwie szersze ujęcie niż dotychczasowe, ograniczające się w zasadzie tylko do budowy w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), a mianowicie wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Jeżeli zatem zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego legalnie obiektu budowlanego, bez równoczesnej jego rozbudowy czy nadbudowy, to na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachodzi przypadek nowej zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Powyżej przywołany pogląd, odniesiony do analizy urbanistycznej oraz treści decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, iż interpretacja prawa materialnego przez Kolegium co do kwestii zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, czyli zasady dobrego sąsiedztwa w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku (części), była błędna. Wprawdzie Kolegium, zaznaczając brak obowiązku po stronie organu wydającego warunki zabudowy badania czy inwestycja jest zgodna z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa, zauważyło, że organ I instancji takiego ustalenia dokonał, wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim ocenę wniosku inwestora, jednakże analiza przeprowadzona w tym zakresie przez Burmistrza Miasta i Gminy S. jest całkowicie wadliwa, a przy tym pozostała poza zakresem rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, który rozstrzygając sprawę nie zajmował się kwestią spełnienia przez inwestycję przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. W tym też zakresie nie można uznać, iż sprawa została, stosownie do treści art. 15 kpa, rozpatrzona w dwóch instancjach. Sama analiza urbanistyczna - w zakresie wytyczenia obszaru analizowanego oraz ustalenia istniejącej w sąsiedztwie funkcji zabudowy jest wadliwa. Przede wszystkim sposób jej wytyczenia nie został należycie uzasadniony w treści analizy i decyzji o warunkach zabudowy. Dodać należy, iż zachodzą różnice pomiędzy obszarem analizowanym zaznaczonym na części graficznej analizy sporządzonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei kształt i rozkład terenów, które weszły w obręb obszaru analizowanego, wobec braku odpowiednich oznaczeń (front działki, wektory wskazujące na kierunki i odległości granicy obszaru analizowanego od granic działki nr [...]), nie pozwala na uznanie, iż obszar ten został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Przepis ten określa minimalną wielkość obszaru analizowanego - granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zakładając, iż obszar analizowany powinien obejmować teren tworzący pewną całość urbanistyczną, za istotne należy uznać uzasadnienie dlaczego organ przyjął konkretne granice obszaru analizowanego. Również samo tylko wskazanie, bez odniesienia się do przeważającego rodzaju zagospodarowania terenu, dominującej funkcji i formy zabudowy, jaka występuje w określonym obszarze analizowanym, nie jest wystarczające dla wiarygodnego ustalenia funkcji analizowanego obszaru, skoro nie znalazło swojego odzwierciedlenia w części graficznej analizy. Trzeba także wyjaśnić, iż § 9 powołanego rozporządzenia wykonawczego stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną (ust. 1). Z kolei wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (§ 9 ust. 3). Decyzja o warunkach zabudowy w tym zakresie wykazuje braki, bowiem nie zawiera odrębnego załącznika w postaci wyników analizy. Ponadto, skoro w trybie art. 59 oraz art. 60 i art. 61 powołanej ustawy ustala się warunki zabudowy między innymi dla zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w przypadku braku planu miejscowego, zatem niezbędne jest skonkretyzowanie przez inwestora tejże zmiany we wniosku. Trafnie Kolegium wskazało, iż organy w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy odnoszą się do inwestycji określonej we wniosku, niemniej jednak opis inwestycji zawarty w wniosku powinien odpowiadać rzeczywistości. Zagadnienie to jest o tyle istotne, że gdyby działanie inwestora wskazywało na to, że jego zamierzenie jest inne (szersze), niż pierwotnie wskazane we wniosku (gdyby zmiana sposobu użytkowania obiektu miała polegać na szerszym wykorzystaniu części gospodarczej istniejącego obiektu, nawet gdyby część tego obiektu okazała się samowolą budowlaną, którą inwestor może poddać legalizacji w odrębnym postępowaniu), to organ w razie powzięcia w tym zakresie wątpliwości, powinien okoliczności te wyjaśnić. W zależności od tych ustaleń organ może rozstrzygnąć, czy inwestor winien wniosek o ustalenie warunków zabudowy uzupełnić. Kolegium wprawdzie przywołało w decyzji i odpowiedzi na skargę argumentację, że brak w sprawie dowodów wskazujących na taki stan rzeczy, ale okoliczności sprawy powinien w tym zakresie przeanalizować również organ I instancji, posiłkując się dostępnymi środkami dowodowymi, w tym także ewentualnymi ustaleniami dokonanymi przez organy nadzoru budowlanego. Ustalenie, jakie jest zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy, pozwala również na ocenę, czy może stanowić ono ograniczenie zagospodarowania działek sąsiednich, a zatem mieć wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania. Reasumując powyższe, Sąd stwierdza, iż ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie nastąpiło z uchybieniem przepisowi art. 61 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy oraz § 3 i 9 rozporządzenia wykonawczego, a także art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 15 kpa. Naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, bowiem wpłynęło na ograniczenie analizy urbanistycznej w niniejszej sprawie i odstąpienie od zastosowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu funkcji zabudowy i warunków zabudowy. Uchybienia w zakresie prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ustalenia faktyczne organów powinny dotyczyć wszystkich istotnych okoliczności sprawy i być zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, a także metodologicznie poprawne. Podniesione przez pełnomocnika skarżącego okoliczności dotyczące ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2007 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], nie miały dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie miały kompetencji do rozstrzygania w tym zakresie, a skoro przedmiotowa decyzja istnieje i dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego (postępowanie w ogóle nie zostało jeszcze wznowione na wniosek skarżącego), to brak podstaw do uznania wpływu domniemanych uchybień formalnych w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia budowlanego na postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamiany sposobu użytkowania obiektu, który został wybudowany na podstawie takiego pozwolenia na budowę. Przedmiotowe decyzje w przedmiocie warunków zabudowy naruszały prawo, o czym już była wyżej mowa, jednakże wbrew stanowisku strony skarżącej ich wydanie w kontrolowanym postępowaniu w ogóle nie mogło stanowić naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 kpa ani tym bardziej uzasadniać ich uchylenie z tej przyczyny. Należy także zauważyć, iż orzekanie w przedmiocie zachodzenia podstaw do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2007 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, nie mieściło się w granicach niniejszej sprawy. Tylko na marginesie Sąd zwraca uwagę na fakt, że skarżący, wbrew swoim twierdzeniom, uczestniczył w czynnościach procesowych polegających na wizji lokalnej dotyczącej działki nr [...] - oględziny tej działki od strony działki nr [...] (k. 95 akt. adm.), na co skazuje notatka z wizji lokalnej, podpisana przez skarżącego. Wobec tego, nawet jeżeli skarżący fizycznie nie był na terenie działki nr [...], to nie oznacza, że nie uczestniczył w wizji lokalnej tej działki (od strony jego nieruchomości) i nie brał udziału w czynnościach procesowych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż należało uchylić zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wobec konieczności przeprowadzenia zasadniczego trzonu czynności postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy, to jest przeprowadzenia analizy urbanistycznej dla inwestycji objętej wnioskiem, co wymaga ponownego wyznaczenia obszaru analizowanego i między innymi zbadania funkcji zabudowy dominującej na tym terenie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią wyżej przedstawione rozważania i zalecenia co do dalszego postępowania. Zadbają także o przeprowadzenie postępowania przy użyciu aktualnych map, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego). O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego dla strony skarżącej z urzędu Sąd orzekł w punkcie II sentencji stosownie do treści art. 250 powołanej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Sąd na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzekł w punkcie III, iż zaskarżona decyzja (wobec jej uchylenia) nie może zostać wykonana.