II SA/Po 408/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi spółki A Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań; oddala skargę W dnu [...] 2012 r. Burmistrz Gminy [...] N. (dalej również: Burmistrz) – działając na podstawie art. 71, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1 i art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227, ze zm. – dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku" lub w skrócie "u.u.i.ś") oraz § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397, ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 2010 r.") – wydał na rzecz A Sp. z o.o. (dalej: "wnioskodawca", "inwestor" lub "skarżący") decyzję nr [...] "o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia", którą postanowił "wyrazić zgodę na realizację przedsięwzięcia oraz uzgodnić pozytywnie raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" dotyczące budowy "Zespołu Elektrowni Wiatrowych[...]" składającego się z [...] elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o mocy całkowitej do [...] MW, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] (obręb [...]) oraz na działce nr [...] (obręb [...]) na terenie gminy [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej także: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania K. Z., M. N., H. N., P. N. i K. B., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M. i H. N., wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 485/12 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r. W wytycznych co do dalszego postępowania Sąd przede wszystkim wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, zwłaszcza w zakresie pism inwestora uzupełniających lub wyjaśniających treść raportu w toku postępowania uzgadniającego przed RDOŚ, jak i wystąpienia do RDOŚ o zajęcie stanowiska w kwestii możliwości dopuszczenia w decyzji środowiskowej wnioskowanego przez inwestora przesunięcia każdej z elektrowni wiatrowych o odległość do 30 m w stosunku od uzgodnionych współrzędnych. Sąd stwierdził, że dysponując pełną, ostateczną wersją raportu (obejmującą wersję pierwotną raportu oraz wszystkie pisma uzupełniające lub wyjaśniające jego treść, a także ww. stanowisko RDOŚ), organ przedstawi ją do zaopiniowania PPIS, a następnie, w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy, zweryfikuje uzyskaną opinię sanitarną oraz dokona powtórnej weryfikacji wydanego uprzednio przez RDOŚ postanowienia uzgadniającego i weryfikacji ww. stanowiska RDOŚ. Sąd stwierdził, że w zależności od wyniku tej weryfikacji organ II instancji podejmie stosowne rozstrzygnięcie, które należycie uzasadni zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz z art. 85 ust. 2 u.u.i.ś., przy czym zwróci w szczególności uwagę na wynikający z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a u.u.i.ś. wymóg zawarcia w uzasadnieniu m.in. informacji o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, czego organ I instancji nie dopełnił, a co w związku z tym winien uzupełnić organ odwoławczy. Zarazem Sąd uznał, że zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego – zwłaszcza wobec aktualnego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. – mieści się w ramach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a., stąd też na tym etapie postępowania nie zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] 2012 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 2010 r. opisana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego organ I instancji stwierdził w toku postępowania obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił zakres raportu. Odnosząc się do treści raportu, Kolegium podniosło, że na str. 16 tego opracowania stwierdzono, iż elektrownie wiatrowe będą zlokalizowane w odległości powyżej 500 m od pobliskiej zabudowy i podobnie na str. 55-56 określono, że tereny projektowane pod lokalizację tych elektrowni znajdują się w dużej odległości od zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Ponadto wskazało, że w karcie informacyjnej przedsięwzięcia dołączonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach również zaznaczono, iż zachowuje się minimalną odległość od wszelkiej zabudowy na poziomie 500 m. Dalej Kolegium podniosło, że podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] stycznia 2013 r. M. N. złożyła do akt ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca M. i H. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego [...] oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...]. Odwołało się również do wyjaśnień tej strony, że projektowany dom mieszkalny znajdzie się w odległości około 150 m elektrowni wiatrowej, która ma być usytuowana na działce nr [...] w [...]. Kolegium stwierdziło, że rozstrzygając sprawę bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania i z tego względu nie może pominąć okoliczności, iż dla terenu sąsiedniej działki względem terenu inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało wydane pozwolenie na budowę i to budynku mieszkalnego. W tej sytuacji, zdaniem organu, konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu wniosku inwestora należy uzupełnić raport oddziaływania, w którym zostanie uwzględniona lokalizacja budynku mieszkalnego na działce nr [...], który wprawdzie jeszcze nie istnieje, ale co do którego zostało już wydane ostateczne pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że w pierwszym rzędzie organ I instancji powinien ustalić, jaka będzie faktyczna odległość pomiędzy planowaną elektrownią wiatrową, a projektowanym budynkiem mieszkalnym, ponieważ jest to kwestia najistotniejsza w świetle zapisów raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który nie przewiduje jego zbliżenia do zabudowy mieszkaniowej na odległość mniejszą niż 500 m. Odnosząc się do uwag sformułowanych przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 20 września 2012 r. pod adresem organu odwoławczego, Kolegium stwierdziło, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uzgadniające i organ I instancji powinny dysponować pełnym materiałem przed wydaniem rozstrzygnięcia. Reasumując całość poczynionych rozważań, Kolegium uznało, że z uwagi na zmianę stanu faktycznego i wiążącą się z tym konieczność uzupełnienia przedmiotowego raportu może okazać się, iż inwestycja będzie wymagała ponownych uzgodnień z organami do tego powołanymi, jak też przeprowadzenia wszelkich procedur wymaganych ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku, a dotyczących udziału mieszkańców gminy w toczącym się postępowaniu. Na opisaną wyżej decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł inwestor – A Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji inwestor zarzucił naruszenie: 1. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mimo że w swoim wyroku tutejszy Sąd wskazał, jakie okoliczności Kolegium powinno wyjaśnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, którymi to wytycznymi organ ten był związany; 2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu mimo braku ku temu przesłanek, bowiem decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zakres koniecznego postępowania dowodowego nie wykracza poza zakres wskazany w art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu, odwołując się do wytycznych tutejszego Sądu zawartych w wyroku z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 485/12, skarżąca stwierdziła, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, które to przesłanki w niniejszej sprawie nie zachodzą. Ponadto Spółka podniosła, że z uwagi na przedłożenie w postępowaniu administracyjnym raportu wraz z uzupełnieniami w 2012 r., zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] 2012 r. nie było możliwe uwzględnienie w tym opracowaniu zamierzenie M. i H. N., które nie było znane inwestorowi, ale – jak się zdaje – również organowi I instancji. Ponadto skarżąca stwierdziła, że przeciwko uwzględnieniu planowanej zabudowy w sąsiedztwie elektrowni wiatrowej w raporcie oraz przez organ I instancji przemawia również to, że powyższe osoby uzyskały decyzję ustalającą warunki zabudowy z dniem [...] lipca 2012 r., co do której toczy się postępowanie sądowe na skutek skierowanej przez inwestora do tutejszego Sądu skargi z dnia 8 marca 2013 r. (data złożenia) na postanowienie Kolegium w sprawie oznaczonej [...] [sygn. akt II SA/Po 427/13; okoliczność znana Sądowi z urzędu] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie, w której wydano decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2012 r., inwestor nie mógł uwzględnić , w raporcie, a tym samym i organ I instancji, planowanej zabudowy, dla której następnie uzyskano pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem z dnia 4 listopada 2013 r. Sąd pozostawił bez rozpoznania wniosek B Sp. z o.o. z dnia 25 czerwca 2013 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu bez rozpoznania, wobec nieuzupełnienia braków formalnych tego pisma. Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. pełnomocnik uczestników postępowania – M. i H. N. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zarazem przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie wydana na podstawie art. 138 k.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu uchylająca decyzję Burmistrza Gminy [...] N. z dnia [...] 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie "Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...]" o lokalizacji bliżej opisanej w tych decyzjach. W sprawie tej wypowiedział się już uprzednio tutejszy Sąd w wyroku z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 485/1, którym uchylił wcześniejszą decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] 2012 r. W przywołanym wyroku Sąd przede wszystkim wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego sprawy przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym. Jak wynika z wcześniej przywołanych przepisów, kontrola sądowa zaskarżonego aktu administracyjnego (o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) opiera się na ustaleniach stanu faktycznego i stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego aktu (zasada tempus regit actum). Związanie sądu oraz organu, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. dotyczy jedynie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu, nie dotyczy natomiast ustaleń stanu faktycznego sprawy. Podobnie sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. jest jedynie związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 listopada 2009 r. sygn. akt I FSK 1170/08, Lex nr 588733 i 8 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1245/08, Lex nr 558872 – orzeczenia powołane w wyroku NSA z 25 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1185/11 dostępnym w Internecie pod adresem : http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a.[,] tracą moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz z uwagi na podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego. W podobnych okolicznościach sąd I instancji może odstąpić od wykładni wiążącej Naczelnego Sądu Administracyjnego, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. (P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 400 i s. 519, wyrok NSA z 28 marca 2012 r., I OSK 670/11, Lex nr 1145122, wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1296/10, Lex nr 1107582). W niniejszej sprawie niewątpliwie wiąże stanowisko tutejszego Sądu co do zastosowania w sprawie art. 71 ust. 1 [...] [u.u.i.ś.] i § 3 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia z 2010 r. oraz naruszenia przez organy art. 61 ust. 2 u.u.i.ś., poprzez wadliwe przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, której istotnym elementem jest zaś weryfikacja raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. b u.u.i.ś.). Z naruszenia tych przepisów, powiązanego z brakami w zakresie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) wypływa konsekwentny wniosek, że nie sposób wywiązać się należycie z obowiązku przeprowadzenia takiej oceny, nie dysponując uprzednio ostateczną (uzupełnioną) wersją raportu. Spór zaś dotyczy tego, czy pomimo sformułowania dla Kolegium określonych wytycznych w wyroku z dnia 20 września 2012 r. organ II instancji mógł zastosować w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i wydać decyzję kasacyjną, która w tych warunkach stanowi przeniesienie na organ I instancji obowiązku realizacji wytycznych sądowych. W ocenie Sądu, kontrolującego zaskarżoną decyzję z dnia 21 stycznia 2013 r., Kolegium nie naruszyło przepisu art. 153 p.p.s.a. i zasadnie zastosowało w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a poniżej przedstawione zostały argumenty przemawiające za takim stanowiskiem. Po pierwsze, już po wydaniu wyroku przez tutejszy Sąd w dniu 20 września 2012 r. M. i H. N., będący jedną ze stron postępowania, uzyskali ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą tym podmiotom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego [...] oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...]. Decyzja ta została przedłożona Kolegium na rozprawie administracyjnej w dniu [...] stycznia 2013 r. Teren tej nieruchomości, jak wynika z niekwestionowanych przez żadną ze stron postępowania ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego, znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej elektrowni wiatrowej, zaś, jak wynika z wyjaśnień tej strony postępowania, projektowany dom mieszkalny znajdzie się w odległości około 150 m od elektrowni wiatrowej, która ma być usytuowana na działce nr [...]. Przedmiotowa okoliczność jest niewątpliwie nowym faktem o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie od tego, że uzupełniony aktualny raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko nie został poddany zaopiniowaniu przez PPIS, a organ I instancji nie wyjaśnił, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnione m.in. uzgodnienia RDOŚ, to podstawowe założenie przedmiotowego raportu w zakresie ochrony środowiska przed hałasem, w tym hałasem infradźwiękowym, generowanym przez elektrownie wiatrowe zasadza się na utrzymaniu odpowiedniej odległości tych instalacji od terenów zabudowy mieszkaniowej; w zakresie ochrony akustycznej odległości te powinny wynikać z analiz, które pozwolą ustalić granice terenu, na którym nie będą przekroczone właściwe standardy akustyczne określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 120, poz. 826), z których dla lokalnych społeczności najistotniejsza jest wysokość hałasu dopuszczalna na terenie zabudowy mieszkaniowej w porze nocnej, wynosząca 40 dB (str. 78 raportu). Raport wskazuje, odwołując się do stanowiska większości naukowców, że nie ma żadnych dowodów na to, iż hałas lub infradźwięki, których źródłem są elektrownie wiatrowe, wywiera negatywny wpływ na zdrowie lub samopoczucie ludzi, o ile elektrownie takie nie są zlokalizowane bezpośrednio (mniej niż 500 m) w okolicy stałego przebywania ludzi. Skoro raport zakłada zachowanie bezpiecznej odległości od terenów zabudowy mieszkaniowej, przyjmują zarazem, że odległość planowanej inwestycji od najbliższych terenów zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej wynosi ponad 500 m (odpowiednio [...] i [...] m – odległości te zostały zaznaczone na mapie dołączonej do raportu obrazującej strefę oddziaływania elektrowni i odległości od zabudowy), to należy rozstrzygnąć, czy projektowana zabudowa mieszkaniowa (budynek mieszkalny [...]) na działce nr [...] sąsiedniej względem działki nr [...], na której ma być posadowiony wiatrak oznaczony na mapie symbolem [...], może mieć podstawowe znaczenie dla oceny przydatności przedmiotowego raportu w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Otóż zdaniem Sądu odpowiedź na to pytanie jest twierdząca. Wyżej przywołane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, wydane na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232, z późn. zm.) – służące realizacji zadań z zakresu ochrony przed hałasem, która zgodnie z art. 112 tej ustawy polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany – określa zróżnicowane dopuszczalne poziomu hałasu dla wskazanych w nim terenów przeznaczonych m.in. pod zabudowę mieszkaniową (§ 1 pkt 1), nie zaś dla terenów, na których już znajduje się określona zabudowa. Powołana ustawa w art. 115 określa, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (terenów przeznaczonych m.in. pod zabudowę mieszkaniową), właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Kwestia emisji hałasu i ochrony przed nim wymaga zatem rozważenia, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich o określonym przeznaczeniu. Innymi słowy, czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość emitowania ponadnormatywnego hałasu na tereny już zabudowane lub przeznaczone pod zabudowę. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich, w tym zabudowy planowanej (wskazania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), a tym bardziej już projektowanej i realizowanej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która powinna być zgodna z planem miejscowym albo w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o pozwoleniu na budowę (ostateczna) upoważnia do realizacji określonej w niej inwestycji (budowy lub wykonania innych robót budowlanych) zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jak to wynika z art. 3 pkt 12, art. 28 ust. 1 i art. 35 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.). Decyzja taka wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (art. 37 ust. 1). Z kolei decyzja o warunkach zabudowy wprawdzie nie upoważnia do realizacji określonej w niej inwestycji, lecz tworzy określone prawa nabyte w tym znaczeniu, że inwestor może ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy – przy spełnieniu wymogów ustanowionych w przepisach Prawa budowlanego. Zaznaczyć należy, że na podstawie art. 55 i art. 64 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.) decyzja o warunkach zabudowy, podobnie jak i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, lecz przepisu tego nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę – jak to wynika art. 65 § 1 tejże ustawy. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika istotna rola i znaczenie decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1485/10, dostępny jw.). Dodać należy, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), jednak w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do realizacji określonej w niej inwestycji, lecz jednak tworzy określone prawa nabyte w tym znaczeniu, że inwestor może ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy – przy spełnieniu wymogów ustanowionych w przepisach Prawa budowlanego. Zaznaczyć należy, iż z mocy art. 55 i art. 64 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy (podobnie jak i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ) wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, lecz przepisu tego nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę – art. 65 § 1 tejże ustawy. W ustalonych okolicznościach sprawy nie sposób uznać, że teren, dla którego została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, a następnie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalneg [...], nie stanowi terenu zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczących m.in. ochrony środowiska przed hałasem. W konsekwencji fakt, że sąsiednia nieruchomość względem terenu planowanej elektrowni wiatrowej nie jest jeszcze zabudowana nie ma w tych okolicznościach istotnego znaczenia. Natomiast istotne jest to, czy nieruchomość ta znajduje się w zasięgu oddziaływania przyszłej elektrowni. Rozstrzygnięcie w tym względzie i wyciągnięcie odpowiednich wniosków, w szczególności w zakresie konieczności szerszego niż to wynika z wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 485/12 uzupełnienia raportu i ewentualnego poddania go dalszym ocenom przez organy specjalistyczne przed rozstrzygnięciem sprawy w postępowaniu głównym, powinno należeć do organu I instancji. Po drugie, z wyżej przywołanych regulacji dotyczących decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę należy również wywieść wniosek, że kwestionowanie takiej decyzji przez skarżącą poprzez próbę wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie może odnieść skutku w niniejszej sprawie. Z przepisów tych jednoznacznie wynika istotna rola i znaczenie decyzji o warunkach zabudowy, jak również decyzji o pozwoleniu na budowę konkretyzującej zamiar inwestycyjny. Skoro dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, poprzedzona uzyskaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy – który to wniosek wynika z twierdzeń skarżącej, która pozwołuje się na kwestionowanie decyzji o warunkach zabudowy w drodze wznowienia postępowania, a tryb ten ze swej istoty dotyczy jedynie postępowań zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej – art. 145 § 1 k.p.a.] – to dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia późniejsza próba wzruszenia decyzji o warunkach zabudowy w trybie wznowienia postępowania. Nawet ewentualne uchylenie przez tutejszy Sąd w postępowaniu o sygn. akt II SA/Po 427/13 postanowienia Kolegium wydanego w sprawie oznaczonej [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie, w której wydano decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2012 r. nie powodowałoby samo w sobie utraty waloru ostateczności przez decyzję o warunkach zabudowy, na podstawie której zostało następnie wydane pozwolenie na budowę. Z kolei, jak już wspomniano, okoliczność, że na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2012 r. nie została jeszcze rozpoczęta budowa nie ma wpływu na ocenę rozpatrywanej sprawy. Z chwilą uzyskania przez decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę waloru ostateczności nastąpiła trwała i wiążąca dla inwestora, osób trzecich oraz organów konkretyzacja stosunku prawnego. Innymi słowy, nie ma znaczenia dla sprawy to, z jakich powodów w raporcie nie została uwzględniona powyżej omówiona zabudowa mieszkaniowa, która w dacie orzekania przez organ II instancji osiągnęła kolejną fazę procesu budowlanego, tj. etap uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę. Istotny jest brak odniesienia się w raporcie do tego terenu zabudowy, szczególnie doniosły z uwagi na przyjęte w raporcie. Po trzecie, w ocenie tutejszego Sądu organ odwoławczy nie naruszył art. 153 p.p.s.a, bowiem w sprawie wystąpiły inne jeszcze istotne okoliczności, niż te, na które zwrócił uwagę tutejszy Sąd w wytycznych wyroku z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 485/12. W przypadku, gdy całokształt okoliczności faktycznych istniejących w dacie orzekania przez organ odwoławczy wykracza poza granice określone w art. 138 § 1 i art. 136 k.p.a. nie ma możliwości prowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w wytycznych sądowych wiążących w trybie art. 153 p.p.s.a., skoro zakres pozostałych do wyjaśnienia innych okoliczności, nieobjętych tymi wytycznymi, uzasadnia zarazem wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W sytuacji, w której doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a datą rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, co wymaga uzupełnienia w istotnej części raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania odpowiedniego uzgodnienia oraz opinii innych organów (RDOŚ i PPIS), a także finalnego poczynienia całościowego ustalenia stanu faktycznego, zasadne jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Wniosek taki wypływa z łącznej analizy treści art. 15 k.p.a. i art. 138 k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Natomiast właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. – który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – można wydobyć tylko w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro braki postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo takie, które wymagają przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 1032/12, Lex nr 1346466). Nade wszystko nie można zapominać o tym, że postępowanie odwoławcze, jakkolwiek obowiązkiem organu II instancji jest co do zasady merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.), jest w zakresie zgromadzenia dowodów i ustalenia stanu faktycznego, postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Postępowanie odwoławcze nie może zatem przejmować roli postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2086/10, Lex nr 1149301). W konsekwencji należy uznać, że jeżeli nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego – tj. taka, która wymaga znaczącego, zasadniczego zweryfikowania i uzupełnienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i poddania go dalszej ocenie przez inne organy współdziałające oraz przez organ prowadzący postępowanie główne – to nie jest możliwe usunięcie w postępowaniu odwoławczym przy wykorzystaniu możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.) braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego, bez których wyjaśnienia nie jest możliwe prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W takiej sytuacji zastosowanie powinien znaleźć właśnie art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie bowiem, gdyby co do takich okoliczności nie przeprowadził postępowania dowodowego organ I instancji, to zasadne byłoby stwierdzenie, że brak taki dotyczy "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" i jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uzasadnieniem dla zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest ten oczywisty fakt, że formalna prawidłowość i treść (rzetelność, kompletność, jasność) raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które przy tym muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. W ocenie Sądu, brak jest w takim przypadku podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby natomiast naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a., zaś stosowanie przepisu art. 138 k.p.a. powinno następować z poszanowaniem tej podstawowej zasady postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1004/12, Lex nr 1348407). Wobec tego, w ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że w pierwszym rzędzie organ I instancji powinien ustalić, jaka będzie faktyczna odległość pomiędzy planowaną elektrownią wiatrową a projektowanym budynkiem mieszkalnym, co jednak należałoby właściwie odnieść nie do samej zabudowy (budynku), lecz do terenu zabudowy – terenu inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. Kolegium odniosło się do uwag sformułowanych przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 20 września 2012 r. i trafnie podniosło, że z uwagi na zmianę stanu faktycznego i wiążącą się z tym konieczność uzupełnienia raportu może okazać się, iż inwestycja będzie wymagała ponownych uzgodnień z organami do tego powołanymi, jak też przeprowadzenia wszelkich procedur wymaganych przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a dotyczących udziału mieszkańców gminy w toczącym się postępowaniu. W tym wypadku chodzi o procedurę uregulowaną w rozdziale 2 tej ustawy zatytułowanym Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji (art. 33 i następne), w której członkowie społeczeństwa mają prawo wnosić uwagi i wnioski, i to niezależnie od tego, czy są stronami postępowania. Jeszcze raz należy też podkreślić, że kwestia oddziaływania planowanej inwestycji, w tym w zakresie ochrony przed hałasem akustycznym i infradźwiękami, jest jedną z najistotniejszych w świetle zapisów raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który nie przewiduje zbliżenia urządzeń elektrowni wiatrowej do zabudowy mieszkaniowej na odległość mniejszą niż 500 m. Zarazem znacząca część założeń raportu w zakresie ochrony środowiska zasadza się na zachowaniu odpowiedniej (bezpiecznej) odległości pomiędzy planowaną elektrownią wiatrową a terenami zabudowy mieszkaniowej. Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu II instancji w niniejszej sprawie było zasadne i nie stanowiło naruszenia przepisów art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Zakres postępowania dowodowego, które miałoby przeprowadzić Kolegium w niniejszej sprawie, ze względu na okoliczności, które zaszły w czasie pomiędzy orzekaniem w sprawie przez organy obydwu instancji, przekracza granice uzupełniającego postępowania wyjaśniającego z art. 136 k.p.a. Kolegium – przy istotnej zmianie stanu faktycznego, jaki zaszedł pomiędzy wydaniem poprzedniego wyroku w niniejszej sprawie przez tutejszy Sąd a datą orzekania przez organ II instancji – było uprawnione do zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co nastąpiło bez naruszenia zasady określonej w art. 15 k.p.a. W tych warunkach rzeczą organu I instancji, a w razie wniesienia odwołania również Kolegium, będzie łączne uwzględnienie wytycznych zawartych w niniejszym wyroku oraz tych wytycznych zawartych w wyroku z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 485/12, których pierwotnym adresatem był właśnie organ II instancji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.