II SA/Po 410/15

Dnia 26 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi P. L. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2015 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejscowego "G." w P. na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił P. L. wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia następującej treści: "Organ – G., działając na polecenie Prezydenta Miasta P. i jako jego przedstawiciel, mając wiedzę dotycząca przepisów zawartych w KPA uwłaczył następującym przepisom: (1) nie załatwił sprawy niezwłocznie, bez zbędnej zwłoki ale opieszale, wielokrotnie przekraczając określone terminy w KPA; (2) wszczął postępowanie po upływie 3 lat od daty umożliwienia korzystania z drogi, tj. od dnia kiedy wnioskodawca mógł do swojego domu wybudowaną drogą; (3) nie pogłębił zaufania obywatela do organów administracji publicznej a swoim działaniem, brakiem działania, naruszaniem prawa spowodował kompletny spadek zaufania do organu, jakim jest Prezydent Miasta P.; (4) nie przedsięwziął kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dotyczącego poniesionych nakładów na budowę oświetlenia drogowego; (5) nie nakłaniał do ugody; (7) nie posłużył się dokumentami będącymi w jego posiadaniu, które są korzystne dla strony, a które stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone – wypisy i dane geodezyjne dotyczące inwentaryzacji powykonawczej oświetlenia drogowego; (8) nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego; (9) faktów znanych organowi z urzędu – dokumentacja geodezyjna nie uwzględnił w postępowaniu, bo nie mógł ich odnaleźć, bo ich nie szukał; (10) wydał decyzję w I instancji po upływie 3 letniego terminu, czym uwłaczył terminom określonym w Kodeksie Postępowania Administracyjnego; (11) nie dokonał samokontroli wydawanych decyzji; (12) pracownicy odpowiedzialni za powyższe przekroczenia prawa nie zostali pociągnięci do odpowiedzialności". Organ I instancji wskazał przy tym, że decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Kartografii Katastru Miejskiego "G." ustalił wobec A. L. i P. L. opłatę adiacencką. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], która z kolei została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Następnie organ I instancji przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawy, podnosząc zarazem, że nie prowadzi on ewidencji i rejestrów oraz nie posiada innych danych na potwierdzenie okoliczności wymienionych w podaniu z dnia [...] grudnia 2014 r. Wobec tego należało odmówić wydania rozważanego zaświadczenia. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. P. L. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest niezadowolony z wydanego rozstrzygnięcia. Zaznaczył, że czuje się poszkodowany działaniem organu I instancji. P. L. zauważył przy tym, że wbrew twierdzeniom Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G.", organ ten prowadzi różne ewidencje i rejestry, dotyczące: (1) gleboznawczej klasyfikacji gruntów, (2) nazewnictwa ulic i placów, (3) numerów ulic i numerów porządkowych, (4) materiałów geodezyjnych, (6) gruntów i budynków oraz (7) wydawanych uzgodnień. Wymieniony organ administracji publicznej rozpatruje również sprawy dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym należy uznać, że organ I instancji bezpodstawnie odmówił wydania przedmiotowego zaświadczenia, powołując się na brak ewidencji i rejestrów. Treść wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. jest przy tym zgodna ze stanem prawnym i wymaga jedynie potwierdzenia przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G.". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 896 z późn. zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że zaświadczenie wydaje się, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź gdy wnioskodawca posiada w tym interes prawny. Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić tylko w przypadku (1) braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o wydanie tego dokumentu, (2) niewłaściwości organu administracji publicznej lub (3) niemożliwości spełnienia żądania ze względu na jego treść. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło przy tym stanowisko organu I instancji w świetle którego wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. nie dotyczy potwierdzenia określonych faktów lub stanu sprawnego wynikających z dokumentów posiadanych przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G.". Wspomniany wniosek odnosi się bowiem w istocie do szeregu zarzutów wobec postępowania, w wyniku którego ustalono względem skarżącego opłatę adiacencką. Zastrzeżenia te powinny być jednak sformułowane w odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2014 r., a nie we wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. Ponadto organ II instancji zauważył, że przedmiotem zaświadczenia nie mogą być ustalenia faktyczne i prawne poczynione w ramach odrębnego postępowania administracyjnego. Zaświadczenie dotyczy bowiem wyłącznie danych zgromadzonych w ewidencjach i rejestrach. Takie rozwiązanie prawne nie podlega zarazem wykładni rozszerzającej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. P. L. odwołał się od powyższego postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ II instancji nie rozpatrzył zażalenia z dnia [...] stycznia 2015 r. w pełnym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma bowiem dostępu do niezbędnych dokumentów będących podstawą wydania zaświadczenia. Organ odwoławczy nie dokonał jednocześnie jakiejkolwiek analizy danych znajdujących się w rejestrach organu I instancji, jak i danych będących przedmiotem rozstrzygnięcie w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Poza tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy o terminie wydania postanowienia w kwestii kontroli rozstrzygnięcia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G.". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na wstępie należy zauważyć, że pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. P. L. wystąpił do Dyrektora Zarządu Geodezji i Kartografii "G." w P. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia następującej treści: "Organ – G., działając na polecenie Prezydenta Miasta P. i jako jego przedstawiciel, mając wiedzę dotycząca przepisów zawartych w KPA uwłaczył następującym przepisom: (1) nie załatwił sprawy niezwłocznie, bez zbędnej zwłoki ale opieszale, wielokrotnie przekraczając określone terminy w KPA; (2) wszczął postępowanie po upływie 3 lat od daty umożliwienia korzystania z drogi, tj. od dnia kiedy wnioskodawca mógł do swojego domu wybudowaną drogą; (3) nie pogłębił zaufania obywatela do organów administracji publicznej a swoim działaniem, brakiem działania, naruszaniem prawa spowodował kompletny spadek zaufania do organu, jakim jest Prezydent Miasta P.; (4) nie przedsięwziął kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dotyczącego poniesionych nakładów na budowę oświetlenia drogowego; (5) nie nakłaniał do ugody; (7) nie posłużył się dokumentami będącymi w jego posiadaniu, które są korzystne dla strony, a które stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone – wypisy i dane geodezyjne dotyczące inwentaryzacji powykonawczej oświetlenia drogowego; (8) nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego; (9) faktów znanych organowi z urzędu – dokumentacja geodezyjna nie uwzględnił w postępowaniu, bo nie mógł ich odnaleźć, bo ich nie szukał; (10) wydał decyzję w I instancji po upływie 3 letniego terminu, czym uwłaczył terminom określonym w Kodeksie Postępowania Administracyjnego; (11) nie dokonał samokontroli wydawanych decyzji; (12) pracownicy odpowiedzialni za powyższe przekroczenia prawa nie zostali pociągnięci do odpowiedzialności" (k. 1 akt adm. organu I instancji). Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Ustawodawca precyzuje zarazem w art. 217 § 2 k.p.a., że zaświadczenie wydaje się, jeżeli (1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; lub (2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak wynika przy tym z art. 218 § 2 k.p.a., w przypadku, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy podzielić stanowisko organów administracji publicznej. Trzeba bowiem zauważyć, że żaden przepis nie nakazuje wyraźnie wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. Skarżący również nie podał podstawy prawnej, która w powyższym zakresie uzasadniałaby jego żądanie. W konsekwencji należy więc uznać, że zastosowania w rozpatrywanym przypadku nie mógł znaleźć art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, że art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. powinien być interpretowany łącznie z art. 218 § 1 k.p.a. Oznacza, że organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli (1) domaga się tego osoba legitymująca się interesem prawnym, a (2) fakt lub stan prawny, będący przedmiotem zaświadczenia, wynika z ewidencji, rejestrów lub innych danych zgromadzonych przez ten organ. Tym samym organy administracji publicznej mogą wydać zaświadczenie jedynie w takim zakresie, w jakim treść wspomnianego dokumentu znajduje odzwierciedlenie w wymienionych zbiorach. Nie są one natomiast zobowiązane do pozytywnego rozpatrywania wniosku o wydanie zaświadczenia wykraczającego swoją treścią poza tak zakreślone ramy. Jeżeli określone informacje nie znajdują się w ewidencjach, rejestrach lub innych zbiorach danych, to organy administracji publicznej powinny odmówić wydania zaświadczenia (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 września 2008 r., II SA/Sz 418/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzczenia.nsa.gov.pl). Powyższe konkluzje pozostają w zgodzie z funkcją zaświadczenia jako swego rodzaju urzędowego poświadczenia określonej informacji, której ustalenie może nastąpić w trybie uproszczonym. Uwzględniając te uwagi należy zatem konsekwentnie dojść do wniosku, że informacje, których poświadczenia domagał się skarżący we wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r., nie są przedmiotem ewidencji, rejestrów lub innych zbiorów danych, do jakich prowadzenia zobligowany jest Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G.". Treść żądania wyrażonego w tym piśmie dotyczy zresztą głównie nieprawidłowości, jakie miały wystąpić w trakcie prowadzenia wcześniejszego postępowania w sprawie ustalenia wobec skarżącego opłaty adiacenckiej. Należy w tym miejscu jedynie zasygnalizować, że wspomniane uchybienia zostały omówione w nieprawomocnym jeszcze wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2015 r., II SA/Po 1290/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), na mocy którego wyeliminowano z obrotu prawnego decyzje ustalające wobec skarżącego opłatę adiacencką. Trzeba przy tym zauważyć, że również wywody P. L. zawarte w zażaleniu z dnia [...] stycznia 2015 r. (k. 7-8 akt adm. organu II instancji) okazały się nietrafne. W istocie organ I instancji prowadzi ewidencje i rejestry w zakresie geodezji i katastru miejskiego, co zresztą wynika z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 nr 193 poz. 1287 z późn. zm.). Niemniej konkluzja nie oznacza, że w powyższych zbiorach danych znajdują się informacje, których potwierdzenia domaga się skarżący we wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. Przeciwnie treść wspomnianych ewidencji i zbiorów określa wyraźnie prawodawca, w szczególności w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U nr 38 poz. 454 z późn. zm.). Na tej podstawie trudno jest zatem zgodzić się, że zakres wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. znajdował swoje odzwierciedlenie w ewidencjach i rejestrach prowadzonych przez organ I instancji. Na marginesie Sąd pragnie wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu o terminie załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Jak wynika bowiem z pisma z dnia [...] stycznia 2015 r., [...] (k. 10 akt adm. organu II instancji), zażalenie z dnia [...] stycznia 2015 r. zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. w dniu [...] stycznia 2015 r. (data prezentaty organu II instancji). Z kolei postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczało nowy termin załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. na dzień [...] maja 2015 r. (k. 13 akt adm. organu II instancji). Tym samym pod względem formalnym nie doszło do naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Podsumowując, żądanie skarżacego wydania zaświadczenia o treści wskazanej w jego wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. nie spełniło wymogów, o jakich w art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a., a zatem nie mogło być pozytywnie załatwione przez organ I instancji. W szczególności wniosek z dnia [...] grudnia 2014 r. nie dotyczył informacji, które mogłyby być zgromadzone w ewidencjach, rejestrach lub innych zbiorach danych zgromadzonych przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G.". W konsekwencji organ I instancji trafnie zastosował art. 219 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienia odpowiadają zatem prawu. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.