II SA/Po 412/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy terenu; oddala skargę. /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] na podstawie art. 59 ust. 1, i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił dla inwestora Spółki A z siedzibą w [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z lokalami usługowymi i garażami podziemnymi przewidzianej do realizacji na działce nr 3 i części działki nr 5/15 położonych w [...] przy ul. [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 12 stycznia 2006r. W dniu 2 listopada 2006r. M.Z. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wnioskodawca powołując się na treść art. 145 §1 ust. 4 kpa wskazał, że jako strona bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym wniósł o doręczenie powyższej decyzji w celu zapoznania się z jej treścią i sformułowania ewentualnego wniosku o uchylenie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 151 §1 pkt 2 kpa. Wnioskodawca domagał się także zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę planowanej inwestycji w oparciu o przepis art. 97 §4 kpa. W uzasadnieniu wniosku oraz jego uzupełnieniu pismem z dnia 12 grudnia 2006r. wnioskodawca argumentował, że jest wierzycielem poprzednich właścicieli nieruchomości, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, a wierzytelność była zabezpieczona hipoteką na tej nieruchomości. Podał, że obecnie toczy się postępowanie przed sądem cywilnym o uznanie umowy sprzedaży nieruchomości, zawartej z pokrzywdzeniem dla wierzycieli sprzedawcy, za bezskuteczną względem niego. Wnioskodawca wywodził, że powinien być stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, bowiem zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Wnioskodawca swój interes prawny upatrywał w tym, że zabudowanie nieruchomości, względem której chce prowadzić postępowanie egzekucyjne, zasadniczo prowadzi do pozbawienia go możliwości zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności z tej właśnie nieruchomości. W ocenie wnioskodawcy, uzyskanie przez nowego właściciela pozwolenia na budowę, wybudowanie mieszkań i ich sprzedaż mogą stanąć na przeszkodzie do stwierdzenia nieważności umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa w związku z art. 147 kpa i art. 149 §1 kpa wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce nr 3 i 5/15 położonej w [...] przy ul. [...]. Następnie, decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta na podstawie art. 151 §1 pkt 1 kpa oraz art. 104 kpa odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanego zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi i garażami podziemnymi. Organ I instancji w motywach rozstrzygnięcia opisał dotychczasowy stan sprawy i ustalił, że M.Z. może być wierzycielem poprzednich właścicieli nieruchomości, ale z całą pewnością zabezpieczenia jego wierzytelności nie stanowi hipoteka ustanowiona na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr 3 arkusz 33 obręb [...]). Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 26 kwietnia 2006r. (dz. Kw. [..], kw nr [...]) utrzymane zostało w mocy wykreślenie z dniem 6 marca 2006r. hipoteki przymusowej ciążącej na tej nieruchomości. Z odpisu z księgi wieczystej nieruchomości nr [...] wynika, że w Dziele IV "Hipoteka" M. Z. nie figuruje, wpisane są natomiast hipoteka zwykła i kaucyjna na rzecz Powszechnej Kasy Oszczędności Bank Polski SA. W dalszej części uzasadniania decyzji organ I instancji wskazał, jak należy rozumieć interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa. Zdaniem organu istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Odróżnić więc należy go od interesu faktycznego, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa materialnego. Wnioskodawca domagając się uznania go na stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie wskazał żadnej normy prawa materialnego, na której mógłby oprzeć swój interes prawny. Podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, wybudowanie mieszkań i ich sprzedaż uniemożliwi stwierdzenie przez sąd cywilny bezskuteczności umowy sprzedaży nieruchomości w stosunku do wnioskodawcy są okolicznościami przyszłymi i niepewnymi i z całą pewnością nie uzasadniają interesu prawnego M. Z. w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie organu I instancji, wnioskodawca nie posiadał interesu prawnego uprawniającego go do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zatem nie można mu przypisać przymiotu strony w tym postępowaniu. W konsekwencji organ administracji nie miał obowiązku, wynikającego z art. 10 kpa, zapewnienia wnioskodawcy czynnego udziału w postępowaniu. W toku wznowionego postępowania organ I instancji nie znalazł uzasadnionych podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] wniósł M. Z. domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez uchylenie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy w związku z zaistnieniem podstaw uchylenia określonych w art. 145 §1 pkt 4 kpa, z uwagi na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Odwołujący wniósł także o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w przypadku konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odwołujący zarzucił rażące naruszenie art. 6 kpa poprzez błędne zdefiniowanie interesu prawnego. Podniósł, że wynika on z art. 527 kc i następnych, a pozytywne rozpatrzenie przez sąd cywilny powództwa o uznanie za bezskuteczną umowy sprzedaży nieruchomości w stosunku do wnioskodawcy może doprowadzić do sytuacji, w której inwestor utraci tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powtórzył, że zrealizowanie inwestycji może doprowadzić do nieodwracalnych skutków prawnych i uniemożliwić realizację roszczenia odwołującego się o uznanie umowy sprzedaży za bezskuteczną. Odwołujący zarzucił rażące naruszenie art. 7 kpa, art. 10 kpa i art. 81 kpa poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu i przyjęcie stanowiska jedynie strony przeciwnej, pozbawiając odwołującego się możliwości ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego. W dalszej kolejności, odwołujący się zarzucił naruszenie art. 107 kpa poprzez brak spójnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W jego ocenie organ I instancji nie wyjaśnił przyczyn odmowy M. Z. przymiotu strony i podstaw uznania braku interesu prawnego po jego stronie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organ poprzestał bowiem jedynie na brzmieniu art. 28 kpa i lakonicznym stwierdzeniu, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego. Odwołujący się zarzucił także, iż organ I instancji przed przeprowadzeniem postępowania określonego w art. 149 §2 kpa przyjął, że skarżący swój interes prawny wywodzi z samego faktu bycia wierzycielem nie wnikając w konsekwencje tego faktu, które podnoszono we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego i jego uzupełnieniu. W konsekwencji odwołujący się zarzucił rażące naruszenie art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie, że nie jest on stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podzielił pogląd Prezydenta Miasta i wskazał, że wnioskodawca odnosząc się do przysługującego mu przymiotu strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie powołał żadnej normy prawa materialnego, na której mógłby oprzeć swój interes prawny. Argument odwołującego się dotyczący stwierdzenia przez sąd powszechny bezskuteczności sprzedaży nieruchomości, stanowi okoliczność przyszłą i w żaden sposób nie może stanowić interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. M. Z. nie zgodził się z orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zaskarżył jego decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się jej uchylenia, a także uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący przytoczył argumentację wskazaną w odwołaniu, uzasadniającą jego zdaniem żądanie dopuszczenie go do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na prawach strony i w konsekwencji ponowne rozpatrzenie tej sprawy. Powtórzył, że uzyskanie przez inwestora prawa do zabudowy nieruchomości i sprzedaży mieszkań osobom trzecim w dobrej wierze uniemożliwi dochodzenie przez skarżącego przed sądem cywilnym roszczenia o uznanie za bezskuteczną umowy sprzedaży nieruchomości. W tym właśnie skarżący upatruje swój interes prawny skoro, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005r. (sygn. akt II OSK 310/05) przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących praw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę i powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że zarzuty skargi okazały się tożsame z tymi podnoszonymi w odwołaniu i nadal nie uzasadniają one interesu prawnego, który pozwoliłby na przyjęcie, że skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Wniosek o oddalenie skargi wnieśli także uczestnicy postępowania – J. K. oraz inwestor – Spółka A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga M. Z. nie zasługuje na uwzględnienie. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znaczenie ma właściwe określenie stron postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ustalenie stron następuje przy uwzględnieniu wymogów wskazanych w treści art. 28 kpa, więc stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Słusznie, więc argumentują organy I i II instancji, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego administracyjnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem wywodzi swoje żądanie. Cechami interesu prawnego podmiotu jest to, że musi być on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest inwestor, który żąda ustalenia tych warunków, właściciele i użytkownicy wieczyści działek, na których ma powstać planowania inwestycja, a także właściciele i użytkownicy wieczyści działek objętych obszarem oddziaływania planowanej inwestycji (uch. siedmiu sędziów NSA z 28 maja 2001r., OSP 1/01, publ. ONSA z 2001, Nr 4; wyr. NSA z 25 września 1995r., VI SA 13/95, publ. ONSA z 1995r., Nr 4; wyr. NSA z dnia 28 września 2006r. II OSK 726/06, Lex 203457). Nie bez znaczenia jest także istota decyzji o warunkach zabudowy, która sprowadza się do określenia przez organ administracji dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu przeznaczonego na realizację inwestycji i jego zabudowy. Wobec tego decyzja taka, w szczególności nie rodzi żadnych praw do terenu i można ją wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a także nie można odmówić jej wydania, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 63 ust. 2 upizp., art. 63 ust. 1 upizp. i art. 56 upizp.). Co do zasady, tak określony interes prawny będzie obejmował te podmioty, które legitymowały się uprawnieniem do korzystania z nieruchomości i wykazały, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę tych uprawnień. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że skarżący M. Z. w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dysponował ograniczonym prawem rzeczowym w postaci hipoteki przymusowej wpisanej do księgi wieczystej nieruchomości, na której realizowana była później przedmiotowa inwestycja. Hipoteka przymusowa opisana w treści art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) stanowi jedynie szczególny rodzaj środka egzekucyjnego, którego celem jest zabezpieczenie realizacji, stwierdzonej tytułem wykonawczym, wierzytelności poprzez obciążenie nieruchomości dłużnika. Z samej już istoty instytucji hipoteki wynika, że w celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością, i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości (art. 65 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Ustanowienie hipoteki, więc nie rodzi jakiegokolwiek prawa do dysponowania nieruchomością, ani do korzystania z nieruchomości, którą obciąża. M. Z. przysługiwało, więc prawo do wszczęcia egzekucji w celu zaspokojenia roszczenia i to tylko do czasu, gdy dysponował tytułem prawnym umożliwiającym wszczęcie takiego szczególnego postępowania. Nadmienić przy tym należy, że ostatecznie hipoteka przymusowa na rzecz skarżącego została wykreślona z księgi wieczystej nieruchomości, na której miała powstać planowana inwestycja. Powyższe oznacza, że skarżący jako wierzyciel hipoteczny nie miał interesu prawnego w sprawie o ustalenie sposobu zagospodarowania nieruchomości obciążonej tym prawem. Ustalenie dopuszczalnego prawem sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie wpływa bowiem na sferę uprawnień wierzyciela hipotecznego . Skarżący istotę swojej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak uprzednio odwołania od decyzji organu I instancji, zasadza na instytucji skargi pauliańskiej opisanej w treści art. 527 kc i następnych. Konsekwencją ewentualnego uwzględnia przez sąd cywilny powyższego powództwa jest uznanie czynności prawnej dłużnika dokonanej z pokrzywdzeniem wierzycieli za bezskuteczną w stosunku do wierzyciela (skarżącego), który czynność zaskarżył. Sama czynność, którą była w niniejszej sprawie umowa sprzedaży nieruchomości, dalej zachowuje swoją ważność. Uwzględnienie roszczenia paulińskiego rodzi jedynie taki skutek, że strona nabędzie uprawnienie do prowadzenia egzekucji z majątku osoby trzeciej, która odniosła korzyść z zawarcia zaskarżonej czynności. Wbrew temu co podnosi skarżący, uznanie umowy sprzedaży za bezskuteczną w stosunku do niego nie wywiera żadnego skutku w sferze właścicielskiej nieruchomości. Ewentualne uwzględnienie skargi paulińskiej skarżącego z całą pewnością nie spowoduje powrotu prawa własności nieruchomości do pierwotnego właściciela, jakby skarżący tego oczekiwał. Z drugiej strony, należy wskazać, że postępowanie cywilne, na które powołuje się skarżący zostało wszczęte już po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (k. 71 akt sądowych). Postępowanie cywilne nie zakończyło się jeszcze żadnym orzeczeniem, przyszły i niepewny, więc jest jego wynik. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (wyr. NSA z dnia 25 października 2006r., II GSK 163/06 Lex 274855). Mając powyższe na uwadze, prawidłowo uznały organy administracji I i II instancji, że skarżący nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Nie znalazła potwierdzenia, opisana w treści art. 145 §1 pkt 4 kpa, przesłanka umożliwiająca wznowienie postępowania administracyjnego z uwagi na pominięcie strony bez jej winy. Słusznie, zatem we wznowionym postępowaniu, uznały organy administracji, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 24 listopada 2005r. (art. 151 §1 pkt 1 kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie będąc związanym zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem decyzji administracyjnych organu I czy II instancji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jak orzeczono w sentencji. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ J. Szaniecka