II SA/Po 413/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2006 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o przyznanie prawa pomocy w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowego "A" W. G. i Wspólnicy spółka jawna w K. na uchwałę Rady Miasta K. nr [....] z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie uznania skargi wniesionej do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za nieuzasadnioną postanawia odrzucić skargę /-/ Edyta Podrazik Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta K. z dnia [...].03.2006 r. uznająca za nieuzasadnioną skargę PH "A" sp. jawna na działalność Prezydenta Miasta K. w zakresie wydawanych pozwoleń na budowę marketów. Zaskarżona uchwała podjęta została w następujących okolicznościach: Pismem z dnia [...]01.2006 r. Przedsiębiorstwo Handlowe "A" W. G. i Wspólnicy Spółka jawna w K. złożyła do Wicepremiera Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Ludwika Dorna skargę "na działanie władz miasta K. w zakresie wydawanych pozwoleń na budowę marketów niezgodnie z prawem". W uzasadnieniu wskazała na uchybienia, jakie jej zdaniem powstały w związku z budową marketu na działce nr [...]w K. . Zdaniem skarżącej przy sprzedaży działki przez Spółdzielnię Mieszkaniową "B" , przy odstąpieniu przez Prezydenta Miasta K. od wykonania prawa pierwokupu i przy zmianie jej przeznaczenia w Wydziale Geodezji i Katastru miały miejsce liczne nieprawidłowości. Skarżąca spółka podkreśliła, iż mieszkańcy miasta są bezradni, a prokuratura, jak dotąd nie "mogła" zajmować się działaniami władzy. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Departament Kontroli, Skarg i Wniosków, przekazało skargę Radzie Miasta K. do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Skarga wpłynęła do Rady w dniu 22.02.2006 r. Rada Miasta K. w dniu [...] marca 2006 r. na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 229 pkt 3 kpa podjęła zaskarżoną uchwałę Nr[...], w której uznała skargę wniesioną do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 7 lutego 2006 r. przez Przedsiębiorstwo Handlowe "A" W. G. i Wspólnicy Spółka jawna w K. na działalność Prezydenta Miasta K. w zakresie wydanych pozwoleń na budowę marketów niezgodnie z prawem – za nieuzasadnioną. W uzasadnieniu uchwały odniesiono się do poszczególnych zarzutów skarżącej. Przedmiotową uchwałę skutecznie doręczono skarżącej w dniu 04.04.2006 r. W dniu 29 kwietnia 2006 r. skarżąca spółka złożyła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wniosła o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niedopuszczalna, i jako taka, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlegała odrzuceniu. Punktem wyjścia do dalszych rozważań musi być określenie charakteru prawnego pisma skarżącej spółki z dnia [...].01.2006 r. i podjętej w jego wyniku zaskarżonej uchwały Rady Miasta K. z dnia 30.03.2006 r. Kodeks postępowania administracyjnego w przepisie art. 227 przewiduje możliwość składania szczególnego rodzaju skarg na działania organów administracji publicznej. Stosownie do treści tego przepisu przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy lub przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Ze sformułowania przepisu wynika, że jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Analiza skargi Przedsiębiorstwa Handlowego "A" W. G. i Wspólnicy, Sp. j. w K. z dnia [...] stycznia 2006 r. musi prowadzić do wniosku, iż jest ona właśnie skargą powszechną z art. 227 kpa. Już sam tytuł skargi ("skarga na działanie władz miasta K. w zakresie wydawanych pozwoleń na budowę marketów niezgodnie z prawem") prowadzi do wniosku, iż skarga została wniesiona w interesie ogółu. Za taką konstatacją przemawia także treść samej skargi z dnia 27 stycznia 2006 r., w której skarżąca powołuje się na interes mieszkańców miasta i na ich bezsilność związaną z działaniem "władz". Zaznaczyć trzeba, iż skarga, o której stanowi art. 227 kpa, jest wyrazem niezadowolenia o szczególnym charakterze przez to, że wykracza daleko poza ramy regulowane procedurą administracyjną ogólną czy szczególną, a także sądową. Ma ona bowiem za przedmiot wszelkie działanie, bezczynność lub zaniechanie każdego organu państwowego, organu jednostki samorządu terytorialnego , organu organizacji społecznej (art. 221 § 1 i 2 kpa) lub też ich pracowników, jest to bowiem "nieograniczony środek kontroli wszelkiej działalności (w tym zaniechań) aparatu państwowego" (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006 r. s. 838, za: J. Lang Współdziałanie administracji ze społeczeństwem, Warszawa 1985, s. 79). Zgodnie z art. 237 § 1 i 3 k.p.a. organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a o sposobie załatwienia skargi zawiadomić osobę wnoszącą skargę. Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać nadto uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 238 § 1 k.p.a.). Zauważyć należy, że Rada Gminy jest organem kolegialnym, który swoje stanowisko przedstawia przez podjęcie stosownej uchwały. Tylko bowiem w tej formie może być wyrażone stanowisko organu wieloosobowego, stanowiące o załatwieniu sprawy. Rada Gminy może dokonać zatem zawiadomienia o sposobie załatwienia sprawy wyłącznie w formie uchwały. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Uchwała z dnia 30 marca 2006 r. nr 631 jest w istocie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi podjętym na podstawie art. 237 § 3 k.p.a. i art. 238 § 1 k.p.a. Należy zaznaczyć, iż pogląd, że uchwały podjęte w wyniku rozpoznawania skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. są faktycznie czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 31212/01, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie I SA 2668/00, LEX 54426, postanowienie WSA w Białymstoku z 10 maja 2005 r., II SA/Bk 276/05 ZNSA 2005/2-3/115). Podkreśla się przy tym, iż uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest także pogląd, iż na zawiadomienie dokonane w trybie art. 238 kpa nie służy skarga do sądu administracyjnego. Stanowisko powyższe odnieść należy także do sytuacji, gdy zawiadomienie w wymienionym trybie przyjmuje formę uchwały organu gminy. Pogląd przeciwny powodowałby niczym nieuzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga na czynność informująca o sposobie załatwienia nie służyłaby. Jak już wskazano wyżej zawiadomienie o załatwieniu skargi nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na jego niezgodność z prawem. Ta kategoria czynności organów administracji publicznej nie mieści się w wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, a wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności nie jest to akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 6 wymienionej ustawy, a to z uwagi na potrzebę odróżnienia od siebie załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga, od rozpatrzenia samej skargi (por. J. Borkowski..., op. cit. s. 856). Niemożliwe jest również kwestionowanie takiego – podjętego w formie uchwały – zawiadomienia, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.)., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zawiadomienie z art. 238 kpa jako czynność o charakterze wyłącznie informacyjnym nie prowadzi do naruszenia interesu lub uprawnienia. Należy podkreślić, iż wniesienie skargi do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czy na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje nie wszystkie uchwały organów gminy, lecz uchwały "z zakresu administracji publicznej". Zawiadomienie nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy "z zakresu administracji publicznej" i jest wyłącznie czynnością faktyczną. Zawiadomienie może być tylko kwestionowane nową skargą wniesioną w trybie art. 227 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 13 lipca 1983 r., II SA 983/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 57). W związku z powyższym, należało uznać, iż skarga spółki jawnej "A" była niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowo podnieść należy, że nawet gdyby uznać za dopuszczalne kwestionowanie zaskarżonej uchwały Rady Miasta K. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to nie zmieniałoby to powyższego rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi. Skarga wniesiona do sądu w wymienionym trybie musi być bowiem poprzedzona bezskutecznym wezwaniem, skierowanym przez skarżącego do organu, do usunięcia naruszenia prawa. Jest to bezwzględny warunek dopuszczalności skargi. Z akt administracyjnych i z pism skarżącej, w szczególności jej pisma z dnia [...].08.2006 r. nie wynika, by wzywała ona organ do usunięcia naruszenia prawa. Z pisma tego wynika jedynie, iż skarżąca spółka występowała w dniach 7 kwietnia 2006 r. i 10 kwietnia 2006 r. do Wojewody Wielkopolskiego o kontrolę legalności uchwały. Skarżąca nie wykazała, by zwracała się do Rady Gminy o usunięcie naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą. Nie został więc wyczerpany obligatoryjny tryb poprzedzający wniesienie skargi do sądu. Mając powyższe na uwadze skargę należało odrzucić. /-/ Edyta Podrazik