II SA/Po 418/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2012 r. sprawy ze skargi E. G. i P. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2012r. nr [...] Starosta P. odmówił E. S. oraz M. H., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "A" M. H., E. S. Spółka Cywilna zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku magazynowo biurowego zlokalizowanego w W. gmina T. , przy ul. O. [...], działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż projektowana zabudowa wniesie trwałe ograniczenia w zabudowie nieruchomości o nr [...]. Projektowany budynek magazynowo biurowy zlokalizowany został na działce nr [...] położonej w W. w odległości 4,01 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Inwestorzy zamierzają pobudować budynek o wysokości 11,82 m. Biorąc pod uwagę, że współwłaściciele działki nr [...] zamierzają również pobudować budynek w odległości 4 m od granicy z działką nr ewid. [...], projektowana lokalizacja budynku magazynowo biurowego spowoduje ograniczenia wynikające z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002r. nr 75 poz. 690 ze zm.) w stosunku do ich potencjalnej zabudowy, powodując zacienianie i brak nasłonecznienia. Organ I instancji wskazał również, iż z uwagi na gabaryty planowanej inwestycji trudno przyjąć, że jej lokalizacja ograniczy się swoim oddziaływaniem do powierzchni działki należącej do inwestorów, co naruszyłoby § 5 ust. 3a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w W. – część B, rejon ul W., B. i G., zatwierdzonych uchwałą Rady Gminy nr [...] z [...] 2007r. [...], który przewiduje, iż w strefie ochrony pośredniej zewnętrznej, w granicach określonych na planie, w ramach prowadzenia działalności gospodarczej ustala się: a) lokalizować nieuciążliwą dla środowiska funkcję AG, ograniczoną zakresem swego oddziaływania do powierzchni działki. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły M. H. i E. S., zarzucając, iż zaskarżona decyzja narusza § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (zwane dalej rozporządzeniem), poprzez wadliwe przyjęcie że planowana inwestycja spowoduje ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiedniej działki powodując zacienienie i brak nasłonecznienia oraz naruszenie art. 35 ust. 1 prawa budowlanego poprzez dokonanie wadliwego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Decyzją z dnia [...] 2012r. (nr [...]) Wojewoda W. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż argumentacja Starosty P., jakoby projektowana lokalizacja budynku magazynowo biurowego miała spowodować ograniczenia wynikające z § 13 i § 60 rozporządzenia, w stosunku do ich potencjalnej zabudowy, powodując zacienianie i brak nasłonecznienia jest arbitralne, nie poparte jakimikolwiek faktami, które organ uznał za udowodnione, dowodami, na których oparł się oraz nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Wymogi przepisu wynikającego z § 13 ust. 1 rozporządzenia ma zastosowanie w odniesieniu do istniejącej zabudowy. Skoro działka o nr ewidencyjnym [...] nie jest zabudowana, to kwestia zapewnienia naturalnego oświetlenia przez mający powstać na działce o nr ewid. [...] budynek magazynowo biurowy, nie może zostać rozpatrzona, ponieważ na nieruchomości bezpośrednio z nią graniczącą nie ma istniejącej zabudowy. Organ odwoławczy zważył także, iż stwierdzenie Starosty P. jakoby nie można przyjąć, że lokalizacja planowanej inwestycji ograniczy się do działki inwestora, stanowi rozstrzygnięcie uznaniowe, niepoparte jakimikolwiek przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli E. G. i P. G. domagając się uchylenia decyzji Wojewody W. W uzasadnieniu wskazano, iż z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy (...) projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych (...) zapewniając między innymi poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem skarżących ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich o których mowa w ww. przepisie obejmuje w szczególności ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Fakt braku zabudowy na działce skarżących nie może prowadzić do stwierdzenia, że na działce nr [...] nie zostanie zrealizowana inwestycja, która będzie w znacznym stopniu oddziaływać na sąsiednie nieruchomości. W związku z powyższym – wbrew argumentom Wojewody W. zawartym w zaskarżonej decyzji – niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w zakresie ustalenia stopnia zacienienia terenów bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której ma powstać planowana inwestycja i to bez względu na fakt występowania na działkach sąsiednich zabudowy, czy też jej braku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 ma charakter wyjątkowy, bowiem "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2" (B. Adamiak (w:) Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, 1996, s. 592), a przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne (np. Z. Janowicz, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, 1995, s. 328). Organ II instancji zwrócił uwagę na naruszenie przez Starostę P. wyłącznie jednego przepisu procedury administracyjnej – art. 10 k.p.a. a to w związku z brakiem umożliwienia inwestorowi wypowiedzenia się co do żądania pozostałych stron wykonania analizy zacieniania i przesłaniania planowanej inwestycji. Organ odwoławczy nie wypowiedział się przy tym kategorycznie czy Starosta P. naruszył przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przedmiotowej analizy zacieniania i przesłaniania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera w tej kwestii wyłącznie sugestię skierowaną do organu I instancji rozważenia celowości przeprowadzenia tego dowodu. Zdaniem Sądu w realiach przedmiotowej sprawy Wojewoda W. winien kategorycznie wypowiedzieć się czy zdaniem tego organu materiał dowodowy jest wystarczający do wydania merytorycznej decyzji, czy też należy go uzupełnić. Samo naruszenie art. 10 k.p.a. w niniejszej sprawie nie było wystarczającą przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej a organ odwoławczy mógł uchybienie to sanować, poprzez odebranie stosownego oświadczenia od inwestora i stwierdzenie czy sporządzenie przedmiotowej analizy jest konieczne, czy też materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. (Na marginesie należy zauważyć, że do akt postepowania administracyjnego, zostało już po wydaniu zaskarżonej decyzji dołączone stosowne oświadczenie inwestorów w postaci "Analizy oddziaływania inwestycji" z dnia 26 kwietnia 2012r.) Dopiero kategoryczne przesądzenie ww. kwestii pozwoliłoby na podjęcie w toku postępowania odwoławczego decyzji bądź to merytorycznej, bądź kasacyjnej – w sytuacji gdyby Wojewoda doszedł do wniosku, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Znaczną część uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda W. poświęcił wykładni przepisów. W szczególności organ stwierdził, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na działce zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia, a zatem sformułowanie Starosty P., iż nie można przyjąć, aby lokalizacja planowanej inwestycji ograniczyła się do działki inwestora stanowi rozstrzygnięcie uznaniowe, niepoparte jakimikolwiek przepisami prawa. Wojewoda uznał, iż planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu miejscowego. Powyższe stwierdzenie Wojewody narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym: przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji słusznie zauważył, iż przepisy planu miejscowego obejmującego nieruchomość inwestorów, wprowadzają znacznie bardziej restrykcyjne obostrzenia lokalizacji inwestycji, aniżeli przepisy rozporządzenia. I tak § 5 ust. 3a planu miejscowego zawiera stwierdzenie: w strefie ochrony pośredniej zewnętrznej, w granicach określonych na planie, w ramach prowadzenia działalności gospodarczej ustala się: a) lokalizować nieuciążliwą dla środowiska funkcję AG, ograniczoną zakresem swego oddziaływania do powierzchni działki. Powyższy przepis zabrania więc lokalizowania na przedmiotowym terenie jakiejkolwiek inwestycji, która będzie oddziaływać na sąsiednie działki. Plan miejscowy wskazując na jakiekolwiek oddziaływanie – jak wskazano już powyżej – jest w zakresie powyższego obostrzenia dalej idący niż przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia. Tak więc dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy najistotniejszą kwestią jest ocena czy planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Nie sposób się przy tym na obecnym etapie postępowania zgodzić z twierdzeniem organu odwoławczego, iż planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Argumentacja przywołana w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ dokonał co do tej okoliczności wybiórczej oceny, z pominięciem w szczególności § 5 planu zagospodarowania przestrzennego. Już w tym momencie należy przesądzić, iż dla dokonania powyższej oceny niezbędne będzie przeprowadzenie dowodu z dokumentu: "Analizy oddziaływania inwestycji" z dnia 26 kwietnia 2012r. (k. 93 akt administracyjnych organu I instancji) którym organy nie dysponowały w chwili wydawania obu decyzji. Sąd nie podzielił również argumentacji organu odwoławczego co do wykładni § 13 rozporządzenia. Zdaniem Sądu § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy wykładać w ten sposób, że ma on zastosowanie także wtedy, gdy sąsiednia nieruchomość jest jeszcze niezabudowana i nawet wtedy, gdy jej właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych Odmienna interpretacja § 13 rozporządzenia prowadziłaby do sprzeczności tej normy z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów Obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem Sądu Treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie musi uwzględniać powyższy przepis, który nie rozgranicza interesu np. właścicieli sąsiednich nieruchomości zabudowanych, od interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości niezabudowanych. Uwzględniając treść art. 144 kc, przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przewiduje, iż inwestor powinien powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W kontekście ww. przepisów nie może być tak, aby właściciel (lub inny podmiot uprawniony) nieruchomości sąsiedniej został pozbawiony możliwości określonego zabudowania działki tylko dlatego, że został uprzedzony w zamierzeniach inwestycyjnych przez swojego sąsiada. W judykaturze zwrócono uwagę, że przepis § 13 rozporządzenia z 2002 r. normujący sposób ustalania między budynkami z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, tylko prima facie zdaje się mieć zastosowanie do sytuacji, gdy jedna z nieruchomości jest zabudowana. Taka wykładnia nie jest dopuszczalna, gdyż prowadziłaby do uprzywilejowania tego z inwestorów, który jako pierwszy przystąpił do zainwestowania, (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 grudnia 2010r. II SA/Rz 950/10, wyrok WSA w Białymstoku z 27 stycznia 2011r. sygn.. akt II SA/Bk 726/10 publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2009 r. II OSK 1277/08, ONSAiwsa nr 6(39)/2010, poz. 111, stwierdzono, iż W przypadku, gdy chodzi o projekt budowy budynku wyższego niż 35 m § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy wykładać w ten sposób, że ma on zastosowanie także wtedy, gdy sąsiednia nieruchomość jest jeszcze niezabudowana i nawet wtedy, gdy jej właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych. Stosując w takiej sytuacji wskazany przepis organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Mając powyższe na względzie i uznając, że naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji organ II instancji powinien rozważyć, czy zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny (ewentualnie uzupełnić ten materiał dowodowy we własnym zakresie) i wydać jedną z decyzji merytorycznych wskazanych w art. 138 § 1 k.p.a. uwzględniając zapatrywania prawne Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Dopiero gdyby organ II instancji uznał, iż poza oceną dokumentu: "Analizy oddziaływania inwestycji" z dnia 26 kwietnia 2012r. konieczne jest przeprowadzenie innych istotnych dowodów, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, możliwe będzie wydanie decyzji kasacyjnej. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. a zwrocie kosztów sądowych na podstawie art. 200 p.p.s.a.