II SA/Po 422/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi B. B. i S. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Postanowieniem z dnia (...) października 2013 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 98 § 1,art. 101 § 1 i 3 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania w przedmiocie budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, położonego w miejscowości B. w gminie K., działka nr (...). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że inwestorzy – S. B. oraz B. B. zwrócili się do organu z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., z uwagi na zwrócenie się do Burmistrza Miasta i Rady Gminy Miasta K. o dokonanie punktowej zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla działki nr (...). Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który odwołał się do treści art. 98 § 1 K.p.a., w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania. W postanowieniu zawarto również pouczenie o możliwości wniesienia na nie zażalenia. Zażalenie na postanowienie z dnia (...) października 2013 r. wnieśli S. B. oraz B. B. wyjaśniając, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uzasadniające zawieszenie postępowania w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego. Podniesiono, że organ I instancji powinien zawiesić postępowanie z urzędu, czego jednak w przedmiotowej sprawie zaniechał. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) lutego 2014 r., nr (...), działając na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2013 r. W ocenie organu odwoławczego stosownie do treści art. 101 § 3 K.p.a. możliwe jest wniesienie zażalenia jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania albo o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Za niedopuszczalne uznano tym samym wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Podkreślono, że błędne pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia nie spowodowało, aby możliwe było jego wniesienia oraz wskazano, że w tych okolicznościach faktycznych organ był zobowiązany do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. B. oraz B. B. wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem skarżących redakcja art. 101 § 3 K.p.a. wskazuje, że możliwe jest wniesienie zażalenia na każde rozstrzygnięcie wydane w sprawie zawieszenia postępowania, a więc również na postanowienie o odmowie jego zawieszenia. Podkreślono, że w sytuacji, w której strona wnosi o zawieszenie postępowania, z uwagi na zaistnienie jednak z przesłanek, o jakich mowa w art. 97 § 1 K.p.a., obowiązkiem organu jest rozważanie zasadności jego zawieszenia, a następnie wydanie stosowanego postanowienia. Sytuacja powyższa miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż podnoszone przez skarżących okoliczności wyczerpywały przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co przesądzało o konieczności zawieszenia postępowania z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budownego o przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2013 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Przepis art. 134 K.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym ze względu na brzmienie art. 144 K.p.a., wskazuje na obowiązki organu II instancji we wstępnej fazie wstępnej postępowania odwoławczego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z treści art. 134 K.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Natomiast rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, Komentarz do art. 134, Nb 6 wraz z powołanym tam orzecznictwem). W powyższym świetle obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności rozstrzygniecie, czy dopuszczalne jest wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stosownie do treści art. 101 § 3 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych powołany powyżej przepis należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania") – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 411/11, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2101/12. Jak bowiem wyjaśniono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1332/13, Baza NSA, które to stanowisko Sąd, w niniejszym składzie w pełni akceptuje, skoro w art. 101 § 3 K.p.a. posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą dokonanej ustawą z dnia 03 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W konsekwencji uznać należało, jak zasadnie uznał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 K.p.a., jest niedopuszczalne. Stąd też niezbędne było wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Równocześnie sam fakt zawarcia w postanowieniu z dnia (...) października 2013 r. pouczenia o możliwości jego zaskarżenia w drodze zażalenia, nie przesądzał o dopuszczalności środka odwoławczego. Jak bowiem wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o/z w Gdańsku z 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 170/00, Baza NSA, pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Zatem, skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, to stanowisko organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżących jest prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów dotyczących konieczności zawieszenia postępowania z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego wyjaśnić należy, że zarzuty powyższe będą mogły być skutecznie podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Wtedy też organ odwoławczy będzie zobowiązany do zajęcia stanowiska w sprawie i określenia, czy przedmiotowe postępowanie winno być zawieszone do czasu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując dotychczasowe rozważania uznać należało, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.