II SA/Po 422/24

Dnia 25 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2024 roku sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 13 października 2023 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 4 kwietnia 2024 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. G. (dalej: "strona") od decyzji Prezydenta Miasta G. z 13 października 2023 r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Dnia 17 lipca 2023 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną J. G.. Prezydent Miasta G. decyzją z 13 października 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5, art. 20 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r."), odmówił stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. wynika, iż ustalony stopień niepełnosprawności J. G. datuje się od 11 września 2000 r. J. G. miała wówczas 43 lata. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie spełnia zatem zdaniem tego organu warunku z art. 17 ust. 1b u.ś.r., a tym samym nie uprawnia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, w ocenie organu I instancji w okolicznościach sprawy nie można przyjąć, że strona zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad żoną. Jedyną aktywnością zawodową strony było prowadzenie działalności gospodarczej, to jest firmy "A". S. G. w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 29 kwietnia 2014 r. Świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania, a nie za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną. Przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdza fakt sprawowania opieki nad żoną. Strona nie spełnia jednak przesłanki określonej w ustawie do przyznania świadczenia. Kolegium w uzasadnieniu podanej na wstępie decyzji przywołało treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku i wskazało, że od 1 stycznia 2024 r. obowiązują nowe przepisy u.ś.r. regulujące warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które wprowadziła ustawa z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429, dalej "u.ś.w."). Przywołując treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. stwierdziło, że świadczenie pielęgnacyjne na nowych zasadach mogą otrzymać osoby, które sprawują opiekę nad osobami z niepełnosprawnościami w wieku do ukończenia 18. roku życia. W sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o których mowa w u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do 31 grudnia 2023 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. W dalszej kolejności SKO podniosło, że z akt sprawy wynika, iż jedyną aktywnością zawodową odwołującego było prowadzenie działalności gospodarczej w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 29 kwietnia 2014 r. Wobec tego nie zrezygnował on z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną, albowiem nie podejmuje zatrudnienia od 10 lat. Tym samym zarówno na podstawie przepisów obowiązujących do 31 grudnia 2023 r., jak i tych obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. brak jest podstawy prawnej do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skierowanej do tut. Sądu skardze skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad żoną, podczas gdy w sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje i przesądzające znaczenia ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego rozstrzygnięcia, 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, tj. związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a pogarszającym się stanem zdrowia jego żony, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o jej skierowanie do rozpoznania w nim, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że w skardze zawarto wniosek o tryb uproszczony, a Kolegium w terminie 14 dni nie zażądało przeprowadzenia rozprawy, zaistniały przesłanki do zastosowania ostatnio podanego przepisu. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw, jaka wyrażona została w art. 10 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 kwietnia 2024 r., nr [...], wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś poprzedzająca jej wydanie decyzja Prezydenta Miasta G. z 13 października 2023 r., nr [...], dodatkowo z naruszeniem prawa materialnego, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Od razu zauważyć należy, iż z uwagi na wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem w lipcu 2023 r., a więc przed 31 grudnia 2023 r., organy zobowiązane były do oceny, czy przysługiwało mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym (por. art. 63 ust. 1 u.ś.w. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W realiach kontrolowanej sprawy skarżący S. G. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad małżonką J. G., która legitymuje się wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w G. orzeczeniem z 11 września 2000 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że na etapie I instancji błędnie podano, iż przesłanką odmowy przyznania tego świadczenia może być okoliczność, w świetle której zgodnie z treścią przywołanego orzeczenia nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność J. G., a ustalony stopień tej niepełnosprawności datuje się od 11 września 2000 r. Czyniąc te okoliczności jedną z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ I instancji dopuścił się istotnego naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r., przez jego błędne zastosowanie w sprawie. Art. 17 ust. 1b u.ś.r., w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., stanowił, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie ostatnio przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to jest w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Warunek dotyczący wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka, staje się wobec tego okolicznością nieistotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Uznanie przez Prezydenta Miasta G. w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r., że negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie dochodzonego świadczenia stanowi to, że brak jest możliwości ustalenia od kiedy istnieje niepełnosprawność bądź to, że stopień tej niepełnosprawności datuje się od kiedy małżonka skarżącego miała 43 lata, nie mogło konsekwentnie zasługiwać na aprobatę, świadcząc o naruszeniu na etapie I instancji przepisów prawa materialnego. Pomimo podniesienia tej kwestii w odwołaniu Kolegium w ogóle zaś się do niej nie ustosunkowało, co z kolei w przypadku tego organu świadczy o naruszeniu art. 15 w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. Ponadto, zarówno na etapie I jak i II instancji organy dopuściły się istotnego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie wyjaśniając w sposób dostateczny, czy skarżący spełnił wynikającą z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłankę nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną. W tym względzie organy zupełnie arbitralnie przyjęły, że o braku spełnienia rzeczonej przesłanki świadczyć ma już ta okoliczność, iż jedyną aktywnością zawodową skarżącego było prowadzenie działalności gospodarczej w okresie 1 sierpnia 2013 r. do 29 kwietnia 2014 r. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź niepodejmowanie takich zajęć jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, czy z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, dostępne w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazuje się równocześnie w judykaturze świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż zarówno moralny jak i prawny obowiązek sprawowania takiej opieki istnieje niezależnie od przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (zob. np. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 351/21, CBOSA). Pomiędzy zaprzestaniem bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką musi istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, CBOSA). Dotychczas ustalone okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy nie umożliwiają wykluczenia rzeczonego związku przyczynowo-skutkowego, jak uczyniły to organy administracji publicznej. Dość zauważyć, że niesporne w sprawie jest to, iż wspomniana aktywność zawodowa skarżącego miała miejsce w okresie, w którym J. G. miała już ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, datowany przecież od 11 września 2000 r. Organy nie wykazały zaś w żaden sposób, iż rezygnacja skarżącego z aktywności zawodowej w kwietniu 2014 r. nie miała związku z koniecznością opieki nad żoną legitymująca się już wtedy znacznym stopniem niepełnosprawności. Uzasadnienie decyzji SKO [...] akcentujące 10 letni okres nie podejmowania przez skarżącego zatrudnienia zdaje się przy tym sugerować, iż organ ten nie odnosił swoich lakonicznych rozważań do związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad żoną, lecz do związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a złożeniem przez skarżącego wniosku o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego, która to okoliczność nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Jeśli bowiem okazałoby się, iż skarżący zrezygnowała z zatrudnienia w roku 2014 w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, to dla oceny jego prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu, jakiegokolwiek znaczenia nie miałaby okoliczność, iż wniosek o przyznanie takowego świadczenia złożył po wielu latach faktycznego sprawowania tej opieki. Organy powinny wobec tego w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić jakimi przesłankami skarżący kierował się rezygnując z tej aktywności. Zresztą ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że w dacie 29 kwietnia 2014 r. doszło jedynie do zawieszenia wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej, a zatem w sprawie nie wykazano nawet kiedy skarżący zaprzestał wykonywania tej działalności i jakie ma to znaczenie dla zastosowania w niej art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Co więcej, choć z poczynionych ustaleń bezsprzecznie wynika fakt sprawowania przez skarżącego opieki nad żoną, to organy nie starały się nawet ustalić od kiedy taki stan istnieje, ergo zupełnie przedwcześnie przyjęły brak bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem bądź niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką. Jak podniesiono w skardze S. G. związek ten dostrzega w niepodejmowaniu zatrudnienia i pogarszającym się stanie zdrowia żony, co nie było przedmiotem jakichkolwiek wyjaśnień ze strony organów. W tych okolicznościach choć zgodzić trzeba się z podniesionych w skardze zarzutem naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przedwczesna okazała się ocena, czy doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., a także w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), postanowiono w pkt II. sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 P.p.s.a., organ I instancji uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.